政策模拟(六):重新审视跛脚鸭会期的儿童税收抵免:比较减贫影响的参数

作者:哈拉·艾哈迈德、杰克·兰德里、斯蒂芬·努涅斯

来源:https://jainfamilyinstitute.org/revisiting-the-child-tax-credit-for-the-lame-duck-session-comparing-parameters-for-anti-poverty-impacts/

译者:任芳放

注:”跛脚鸭会期”(Lame Duck Session)是一个政治术语,通常用来描述一个政治任期即将结束的时期,特别是在美国国会中。这个术语源于狩猎术语,原指受伤的鸭子,无法正常飞行,因此容易被猎杀。在政治语境中,它指的是那些即将离任或已经失去连任机会的议员,他们在任期的最后阶段可能无法有效地推动立法或政策变革。

摘要

儿童税收抵免(CTC)改革可能成为2022年国会“跛脚鸭”会期的焦点,因为民主党和共和党的支持者都看到立法窗口在中期选举后分裂的立法机构中关闭。通过美国救援计划法案(ARPA)通过的扩大CTC的倡导者希望,该政策可能通过“税收延期者”通过,即年底到期税收条款的延期通常通过综合拨款通过,这可以使到期的政策通过各种改革永久化,或将其延长数年。虽然一些民主党立法者签署了一封“亲爱的同事”信,反对在没有通过CTC同时为儿童减税的情况下延长企业研发(R&D)税收抵免,但扩大CTC条款的具体范围尚不清楚。在这篇简报中,我们回顾了最近的CTC提案,并模拟了在CTC税收延期的跛脚鸭谈判中可能出现的关键参数变化的影响。要通过任何版本的CTC延续决议,需要60票,包括两党支持。对两党支持的需求可能会重新出现过去的争议:政策是否应该是无条件的,对于全部或部分福利是否没有最低收入要求;目前的利益金额是否应该增加;福利是否应该对某些儿童或家庭无条件;以及如果以收入为条件,福利应该多快逐步实施。所有这些选择都影响了儿童税收抵免的减贫潜力。

主要内容

下面我们检查到目前为止在提案中对CTC减贫潜力影响最大的政策参数:

  • 与无条件福利相比,更快的收入逐步抵免实施率
  • 学龄前儿童的全额可退还性
  • 增加的福利金额

最后,我们比较了几种结合上述参数变化的政策选项。ARPA儿童税收抵免的延期代表了最大的减贫影响。其他选项可能达到大约三分之一到一半的减贫影响:修改《减税与就业法案》(TCJA)CTC,为学龄前儿童引入无条件性,并加快逐步实施率,可以将儿童贫困率降低高达12%,深度儿童贫困率降低22%。

我们没有测试上述政策参数的所有可能配置。相反,我们提供了迄今为止的提案分析,以近似每种参数变化的影响。ARPA CTC,具有全额可退还性,无收入逐步实施,以及每个儿童更大的福利金额,代表了对儿童贫困影响最大的政策——预计在完全采纳的情况下,儿童贫困率可减少40%(1)。在更有限的提案中,我们发现,针对学龄前儿童的无条件福利(无收入逐步实施)是减少整体儿童贫困的最佳方式,因为拥有幼儿的家庭面临更高的成本和更高的贫困率。因此,保守的提案,如参议员米特·罗姆尼的家庭安全法案2.0和现有的TCJA CTC,如果排除了有年幼儿童的家庭的收入逐步实施,可能会显著增加它们对儿童贫困的影响。

在下面测试的任何其他参数中,部分或全部在0收入下的可退还性(完全去除逐步实施)最有助于政策的减贫能力,允许最贫困的家庭获得福利。如果没有0收入下更多家庭的全额可退还性,与通货膨胀挂钩的福利增加对减少儿童贫困几乎没有作用。更快的收入逐步实施,每1美元收入0.40-0.50美元(以及全额可退还的福利),可以增加政策预期的减贫影响,与TCJA基线相比;超过40%至50%的逐步实施不会让更多的儿童摆脱贫困,尽管根据劳动力供应反应性的假设,它可能会增加工作激励,我们这里没有检查。针对学龄前儿童的无条件、全额可退还福利可以显著减少儿童贫困,如果当前TCJA CTC的其他参数保持不变,可减少高达10%。结合,更快的逐步实施率和对幼儿的无条件福利可以将儿童贫困率降低12%。

我们通过将这些减贫参数的组合变化应用于TCJA基线得出结论:更快的逐步实施,学龄前儿童的无条件性,以及通货膨胀调整后的福利的全额可退还性——提供了这些变化可能实现的12%到20%儿童贫困减少的画面,以及每种改革按种族和族裔的比较影响。随着立法者进入跛脚鸭会期,以及下一届国会政治分裂的立法机构,这些提案中的任何一个都可能为明年的CTC税收延期者或永久性政策提供信息。

一、收入逐步抵免的效果和条件

全额可退还性能够实现最大的儿童贫困减少,但是更快的逐步实施,达到每1美元收入50%的比例,可以提高有条件(经过经济状况调查的)福利的减贫能力。超过50%,更快的逐步实施率对整体儿童贫困的影响有限。

当前的儿童税收抵免随着收入逐步实施,这意味着随着家庭收入的增加,他们能够获得越来越多的福利份额,这由每1美元收入的逐步实施率决定。大约有25%的儿童(超过1700万)获得CTC,但由于他们的父母有一些收入,但不足以获得全额抵免,因此得到的少于2000美元。修改CTC,使其更快地逐步实施,将增加这一群体儿童的福利。

现状儿童税收抵免的几个组成部分导致了其与收入的缓慢逐步实施:

  • 逐步实施从2500美元的收入开始,而不是从0开始。
  • 对于每增加1美元的收入,父母只能获得他们有资格获得的总儿童税收抵免的15美分。
  • 逐步实施率不根据家庭规模调整。由于有更多孩子的家庭有资格获得更大的总CTC,为了获得全额抵免,他们需要比有较少孩子的家庭有更多的收入。
  • 抵免的可退还部分上限为1500美元;要获得全额2000美元,家庭必须有税务责任。

儿童税收抵免提出了一些改革现有逐步实施结构的建议;ARPA式的CTC支持者倾向于完全取消逐步实施(使福利与收入无关),并使福利全额可退还。一些人提议一个新的、更快的逐步实施率,这将在所有家庭中都是相同的,这意味着不同数量的合格儿童的家庭将在收入分配的不同点获得他们的全额CTC福利。其他人,如参议员罗姆尼的FSA 2.0,反而提议逐步实施到一个固定的收入水平(在那个案例中,是10000美元),在这个水平上,所有家庭,无论家庭规模如何,都将能够获得全额抵免,这意味着不同数量的受抚养儿童的家庭将经历不同的逐步实施率。其他提议将这些想法结合起来,为0收入下的部份福利与根据收入条件的额外福利。下图1比较了迄今为止几个提议的逐步实施结构,包括最近一次全额可退还的福利金额增加(ARPA,“全额拜登CTC扩展”线),以及将保持到2025年的基线减税和就业法案逐步实施和福利金额,除非通过另一项CTC条款(“前扩展TCJA CTC”虚线)。部分逐步实施示例在0收入下提供TCJA福利的一半(每个儿童1000美元)。

图1:

示例:TCJA CTC的更快逐步实施

图2展示了以替代方式逐步实施TCJA CTC对儿童贫困的影响。右侧面板在保持基本结构的同时,修改了TCJA缓慢逐步实施率的每个组成部分。我们从0收入开始逐步实施(而不是2500美元),取消可退还部分的上限,使家庭能够以退款的形式全额获得2000美元(而不是1500美元),并加快超过现状每赚取1美元收入0.15美元的逐步实施率(以五分钱的增量)。

右侧面板显示,当逐步实施率在40到50美分之间时,儿童贫困率下降了7到8个百分点,大约是无条件TCJA的减贫影响的一半。在每赚取1美元收入0.40到0.50美元时,更快逐步实施的减贫效果开始趋于平稳。在这个点以上,很少有家庭受到更快逐步实施的影响——他们要么获得全额福利,要么没有收入,什么也得不到。然而,如果更快的逐步实施通过使工作带来的税收利益更可实现,鼓励更多的父母进入劳动力市场,那么在这个水平以上的更快逐步实施可能会进一步减少儿童贫困。

图2:

增加逐步实施率的另一种方法是设定一个收入门槛,在达到这个门槛时福利完全实施,并且无论家庭规模大小,都标准化这个门槛。这是罗姆尼家庭安全法案2.0框架所采用的方法,与TCJA基线相比,它代表了更快的逐步实施。这一变化对于较大的家庭尤其重要,因为他们需要特别高的收入水平才能获得全额CTC。图2左侧显示了不同收入门槛对接受全额TCJA儿童税收抵免的减贫效果。在10000美元(FSA 2.0设定的水平)完全实施福利将使儿童贫困率降低约8%。任何低于大约35000美元的门槛都会减少儿童贫困,这说明现状信贷的逐步实施速度有多慢。

其他改革TCJA儿童税收抵免的建议提出,在0收入时无条件提供一半的福利(每个儿童1000美元),并结合一对一(100%)的逐步实施(在图1中模拟)。部分无条件性将对儿童贫困产生更大的影响(减少12%),主要是因为最贫困的家庭会收到一些福利(可应要求提供额外分析)。在这方面,我们在下一节中讨论了收入逐步实施的豁免;从收入要求中豁免的家庭越多,该计划的减贫效果就越大。

二、为年幼儿童提供全额可退还福利

除了ARPA CTC外,为有年幼儿童的家庭提供全额可退还福利是减少整体儿童贫困的最佳方法。这是因为最年轻的儿童未到学龄的家庭护理成本更高,且经历更高的贫困率。

年幼儿童的父母有更多的育儿责任。年幼的儿童不能无人看管,还不能参加公立学校。同样,在最年轻儿童未到学龄的家庭中,收入通常较低(年轻的父母)。以前的研究同样强调了年幼儿童更高的贫困率和额外需求。

图3:

图3证实了这一发现,并说明了有年幼儿童家庭的增加需求,通过儿童年龄和家庭最年轻儿童年龄分段的贫困率进行比较。深蓝色条表示0-1岁儿童的贫困率高于12-13岁儿童2个百分点(贫困率在该阈值以上略有增加)。然而,家庭中最年轻儿童的年龄(由浅蓝色条表示)的贫困梯度甚至更陡峭:有0-1岁儿童的家庭中有15.7%处于贫困状态,而最年轻儿童为12-13岁的家庭中有11%,相差4.7个百分点。这说明将整个有年幼儿童的家庭作为目标比单独针对年幼儿童更能解决不平等问题。

示例:使年幼儿童免受TCJA收入测试

图4:

无论是对于TCJA还是其他有条件的CTC提案(例如FSA 2.0),针对年幼儿童或有年幼儿童的家庭的无条件福利可以增加原本有限政策的减贫能力。图5展示了对0至5岁儿童(学龄前)的无条件福利的贫困和深度贫困影响。

三、增加福利金额

与全额可退还性和对几乎没有收入家庭的无条件性相比,更大的福利金额在减少整体儿童贫困方面效果较小。没有为低收入儿童全额可退还性的TCJA CTC调整通货膨胀几乎不会减少贫困。

由于通货膨胀和抚养儿童成本的现有趋势导致的价格上涨,许多人强调了增加儿童税收抵免福利金额的重要性。ARPA扩展包括增加福利金额和在0收入时全额可退还。然而,在过去的简报中,我们已经展示了增加福利金额与全额可退还性(在0收入时)相比对减少儿童贫困的影响较小。增加福利金额也伴随着显著更大的成本。然而,现有的全额儿童税收抵免金额过去一年没有根据历史水平的通货膨胀进行调整。将TCJA CTC调整通货膨胀,将福利从每个儿童2000美元增加到2300美元,在没有对TCJA逐步实施结构进行其他更改的情况下,只会减少1%的贫困。然而,对于所有儿童无条件的通货膨胀调整后的TCJA福利可以将儿童贫困率降低20%,如图5所示。

图5:

四、将减贫参数结合起来

正如我们在过去简报中所争论的,对抗儿童贫困的最佳方法是提供无条件现金援助。我们可以通过简单地使当前每个儿童2000美元的福利对所有儿童无条件,实现大约15%的儿童贫困减少(总成本大约为每年80亿美元)。然而,大多数共和党人和一些民主党人对无条件性的反对意味着,像ARPA CTC这样的完全无条件福利在两党妥协法案中可能是不可能的。因此,我们在上面专注于一系列改革,包括对有年幼儿童的家庭免除收入要求,这些改革保留了TCJA CTC的基本结构,但有意义地减少了儿童贫困(同时可能确保通过所需的票数)。下面我们将这些改革结合起来,探讨TCJA可能的一揽子改革是什么样子,它可能产生的影响,以及它的成本。

有许多可能的逐步实施和收入要求的更改可以配对,我们选择关注那些既能有意义地减少儿童贫困又能作为谈判基础的替代CTC改革的例子。我们展示了两种逐步实施结构:一种从0收入开始,无论家庭规模大小,在10000美元时完全实施的逐步实施(FSA 2.0逐步实施结构),以及固定的每赚取1美元收入0.50美元的逐步实施结构。我们选择0.50美元作为固定逐步实施率的方法,因为在行为固定的微观模拟中,儿童贫困减少开始在这一点上趋于平稳(见上面的逐步实施部分)。更快速地逐步实施(例如一对一)相对便宜,但对贫困率几乎没有作用。对于免除收入要求,我们专注于至少有一个6岁以下儿童的家庭。如前所述,如果完全无条件福利不可能,有充分的理由专注于为学龄前儿童的家庭创造豁免。

“学龄前”标准是最好的潜在妥协立场,特别是如果家庭中其他年长的孩子也获得全额福利(承认父母申报人的育儿工作)。使有年幼儿童的家庭免受收入逐步实施的豁免可以为无条件性树立先例,从而为将来将无条件性扩展到年长儿童的改革奠定基础。

逐步实施将最贫困的家庭排除或限制福利,创造行政负担,可以抑制接受率(见下一部分),并使提前支付变得不可行。尽管如此,更快的逐步实施确实意味着更多家庭有资格获得援助,这可以对儿童贫困产生重要影响。

图6比较了逐步实施的变化、对年幼儿童的无条件性以及两者的结合与全额可退还福利的比较,我们的基准。这里的主要发现是,将任一逐步实施结构与所有有6岁以下儿童的家庭的无条件福利配对,几乎产生了与完全无条件福利相关的80%的贫困减少(12.3%的减少与15.6%的减少相比)。这表明有空间产生一个CTC替代方案,仍然有意义地减少儿童贫困。

图6:

图7按种族和族裔群体呈现了相同的信息。在以前的简报中,我们指出无条件福利特别有利于黑人家庭,这里也很明显。包括至少一个6岁以下儿童的家庭的无条件福利将使黑人儿童贫困率降低15%。包括逐步实施改革将这一数字增加到18%(与完全无条件福利的23%相比)。

图7:

五、对CTC的改革及其对种族和族裔的影响的比较

迄今为止有几项提议提出了讨论的参数的变化:逐步实施结构、福利金额和对学龄前儿童父母的无条件性。下表比较了这些CTC改革组合的儿童贫困减少。附录中也包括了每项提议的摘要。

将上述讨论的变化——更快的逐步实施率、增加的金额和基于年龄的定位——应用于现有的减税和就业法案CTC基线,我们看到趋势保持一致:从0收入开始完全可退还的福利在减少儿童贫困方面有最大的可能影响。比较成本也很明显:80亿美元,几乎可以实现ARPA CTC影响的40%。全额可退还性是解决儿童贫困的最具成本效益的方式。

我们还包括了跨党派政策中心提出的CTC提议的版本,该提议部分(50%)全额可退还,其余福利的100%逐步实施,将这一概念应用于TCJA级别的福利。我们没有包括罗姆尼参议员的家庭安全法案2.0框架,因为它除了更快的CTC逐步实施和更大的福利金额外,还对税法进行了其他更改。然而,我们发现FSA 2.0将使儿童贫困率降低11.6%;有关FSA 2.0的更多信息,请参见附录,图1展示了其基本逐步实施结构。

六、其他考虑因素:逐步退出、豁免情况、接受度和行政负担

虽然我们特别关注逐步实施结构、福利金额和对年幼儿童的逐步实施豁免,但有时也会讨论其他参数,这些参数解决了CTC作为儿童福祉福利和父母减税的目的的忠实度问题。

例如,即使是有条件福利的支持者也可能寻求从收入测试中排除某些照顾者和类型的收入,如祖父母、突然失业并暂时依赖失业保险的照顾者、依赖社会保障残疾收入(SSDI)的照顾者,以及在教育项目中工作受限的照顾者。正如无条件福利可以最大化儿童税收抵免的减贫影响一样,包括这些豁免或额外类型的收入可以增加有条件计划的减贫能力。然而,一个改革后的CTC如果豁免某些群体的收入要求,可能有广泛的资格,但会有一系列令人眼花缭乱的规则。“所有家庭都有资格,即使他们没有从工作中赚取收入”是一个简单的消息,鼓励家庭申请福利。“如果满足这些豁免条件,一些没有从工作中赚取收入的家庭仍然有资格”则更难以传播。

接受度可能是政策成功的主要障碍。为了评估不同儿童税收抵免设计的效果,我们假设所有符合特定抵免变化条件的家庭都能收到它。虽然这是标准做法,但实际上,税收福利的接受度并不完美。在大多数情况下,增加税收福利的整体减贫效果有所夸大,但不同潜在政策之间的比较应该是相当准确的。当我们测试各种儿童税收抵免的效果时,这些政策将某些家庭从收入要求中剔除出来,这在实际接受度上可能并不成立。通常,没有赚取收入的家庭没有报税的理由——他们不会收到任何税收福利或退款。在大流行期间,这种情况发生了变化,因为没有收入的家庭有资格获得三轮经济影响补助金和扩大的儿童税收抵免。这些计划的广泛资格确保了通过新闻媒体和口口相传的宣传。第二,简化的申报确保了家庭可以在没有繁重和令人困惑的文件工作的情况下获得福利。将特定群体从收入要求中剔除会使资格和申报过程变得更加复杂。剔除年幼儿童虽然仍然容易受到这种批评的影响,但这是可能的最简单的剔除之一;与更复杂的排除相比,它应该有更有限的接受度问题,保持强大的减贫影响。

结论

最终,在多个参数中,模仿ARPA福利的CTC将对贫困产生最戏剧性的影响。但是成本更低的第二佳选择是为尽可能多的家庭创造一个无条件、全额可退还的福利。增加的福利金额对于减少贫困的影响小于部分或完全无条件的福利,但调整通货膨胀后的CTC福利也可能是明智的。一些民意调查显示,这样的改革很受欢迎,特别是作为任何年底延长给公司税收减免的配套方案的必要补充。

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