作者：Balakrishnan, Sidhya 1, Constantino, Sara 1,2, Nuñez, Stephen 1
1杰恩家庭研究所，纽约州纽约市
2普林斯顿大学公共与国际事务学院，普林斯顿，新泽西州
译者：赵岩
鸣谢:作者要感谢Rachel Black、Matt Darling、Indi Dutta-Gupta、Richard Hendra、Ameya Pawar和Jesse Rothstein对本文早期草稿的宝贵反馈。所有的错误都由作者本人承担。
原文发表时间：2020年7月9号
内容
介绍 3
目标识别挑战 6
付款挑战 8
全球和地方倡议的要点 10
-应对目标识别挑战的倡议 10
-应对付款挑战的倡议 11
可能的解决方案 13
结论 17
介绍
由于COVID-19大流行带来的前所未有的失业率和收入损失，许多美国人无法负担食物和住房等基本必需品。疫情暴露了工薪阶层和中产阶级家庭的经济不稳定性。它还凸显了影响社会和经济少数群体的严重结构性不平等。为此，各国政府、慈善机构和非营利组织纷纷求助于临时无条件的现金援助。他们这样做的部分原因是，与最低收入要求的税收抵免不同，现金援助可以作为一种反周期措施，而最低收入要求的税收抵免依赖于一个完整的劳动力市场。研究还表明，现金转移支付在一定程度上可以减轻债务负担，增强对意外金融冲击的抵御能力，从而改善受助者的经济、精神和身体健康状况。向受影响最严重的人迅速发放现金援助，对消费者支出和宏观经济结果也很重要。在大流行之后，更可持续的保障收入计划越来越被视为在未来经济中断时保持更高生活水平的手段。
截至5月22日，为应对疫情，已有124个国家实施或延长了283个现金援助计划。其中，104个国家的161个项目是新计划，其中一些项目，如在香港、塞尔维亚和新加坡引入的项目，实际上是普遍适用的。美国通过《冠状病毒援助、救济和经济安全法案》(CARES)实施了一项经济状况调查、一次性直接现金援助。1美国更实质性的援助是通过“大流行失业援助”、“大流行紧急失业补偿”和“大流行失业补偿”来实现的，这些措施失扩大了失业保险(UI)资格、期限和收入替代率。
纽约和加利福尼亚等地的地方和各州政府以及诸如GiveDirectly和Humanity Forward等独立组织也在实施项目以补充和完善这些联邦项目。
为了把钱送到预期的受助人手中，现金援助项目不得不与现有的身份数据库、银行系统和政府官僚机构作斗争。在美国，这一过程暴露了现有身份识别系统和“直升机资金”分配系统这两大缺陷2。首先，现有的系统很少有能力识别受疫情和由此导致的经济衰退影响最大的人群。例如，低收入、无证件、无银行账户和无家可归的人群。这类人群可能没有官方记录，或者他们的记录可能不完整、过时或与现有的支付系统不挂钩。此外，这些人群可能难以成为信息或登记活动的覆盖人群。其次，没有简化的现金支付程序，尤其是对那些在正规银行系统之外的人。虽然其他国家的一些举措能够利用现有的福利基础设施迅速建立广泛的现金援助项目，但美国不得不开发新的方法来确定受助者并随时支付现金，这对已经紧张的官僚体系构成了挑战。这些体系的局限性以及政治选择使得一些符合条件的群体(包括目前的低收入福利领取者)无法获得援助，而其他群体则完全没有资格获得援助。这些针对目标和实施方面的挑战，为那些提倡普及(或有针对性)保障性收入计划的人揭示了一个难以忽视的事实:美国目前缺乏使此类计划成为现实的必要基础设施。发展这样的基础设施需要强大的识别和支付系统，最低的资格要求，以及建立一个系统的政治共识，以确保援助到达弱势和服务不足的人群，保障收入的目的是为了服务。
在本文中，我们确定了现有系统在识别目标人群和分配一次性和经常性现金转移方面的一些关键限制。然后，我们描述了其他国家以及美国的地方举措是如何试图应对这些挑战的。最后，我们考虑了在美国发展有效的身份识别和支付系统的几项中长期政策建议，这可以为未来的全民保障收入计划奠定基础。我们讨论了每个项目的优势和局限性，并为决策者提出了一些建议。
目标识别的挑战
CARES法案通过美国国税局(IRS)提供刺激性支票，并通过州失业保险和联邦铁路退休委员会系统加强失业支持。社会保障金、补充保障收入和退伍军人福利领取者可以在不报税的情况下获得刺激性支票，但他们必须在IRS网页3上填写一份简短的申请。
《CARES法案》依靠税收制度，为那些在非正规经济中赚取工资的个人以及那些收入太少而无法定期报税的人制造了援助的障碍。虽然劳动所得税抵免(EITC)加强了低收入者与税收系统的联系，但接受率仍然将许多人排除在记录系统之外。州失业保险通常不包括个体户，包括小企业主、承包商和零工经济工作者，这意味着这些人不会在各州UI数据库或美国卫生与公众服务部的全国新雇员名单中被找到，该目录收集并统一了联邦层面的所有州UI记录。为了获得CARES ACT支持，那些没有被自动覆盖的人必须首先发现这项福利的存在，其次确定他们是否有资格，第三，向有关机构介绍自己。(例如，《CARES法案》允许这些工人中的一部分申请临时大流行失业援助)。由于这些工人群体(如移民)中骗局泛滥和对政府的低信任度，通过信息或登记活动来针对解决这些被排除在外的人群的困难加剧。
与各种社会安全网项目相关的数据库，包括补充营养援助计划(SNAP)、妇女婴儿和儿童(WIC)、贫困家庭临时援助(TANF)、第8节住房援助和难民援助项目，可以假设允许针对未被纳入税收或UI记录的个人，不会引入额外的申请障碍。美国预算和政策优先事项中心估计，在1200万户家庭中，约有900万户家庭有资格获得临时援助。
未提交2019年或2018年联邦纳税申报表的刺激性支出涵盖在各州SNAP和/或Medicaid数据库4中。但即使是这些数据库也不包括无证件的个人和许多没有子女的单身成年人，现有的福利对他们来说是有限的。与UI数据不同，联邦政府没有维护这些记录的统一数据库，因此利用这些记录来确定目标需要在各州系统之间进行协调。各州系统之间的数据整合也各不相同:10个州将SNAP的管理委托给各自的县，而其他州则创建了统一的数据库，并允许个人使用相同的电子福利转移系统来接收SNAP、WIC和TANF福利。住房福利通常由县或市一级的公共住房组织管理。
简而言之，美国没有一个完整的数据库可以用来针对个人或家庭提供援助;它在联邦、州和地方层面有各种各样的系统，这些系统往往在设计上不同程度地将弱势群体排除在外，并要求各级政府进行不切实际的协调。这在一定程度上是由保守派领导的数十年努力的结果，他们通过集团授予和放松对联邦资金使用的限制，将福利项目的管理责任移交给单个州;这些倡导者主张最大限度地减少联邦官僚主义，最大限度地提高州和市政府应对当地独特情况的灵活性和创新能力。动员和精简现有的基础设施将需要立法行动和/或监管指导，所有这些都需要联邦政府的时间和意愿，以及言论上的深刻转变。
付款挑战
识别只是第一个挑战。付款也很困难，因为政府基础设施薄弱，而且很大一部分美国人不具备快速或低成本地接受或使用援助的能力。
COVID-19危机给处理申请、电子转账现金，并在必要时打印支票的联邦和各州系统带来了压力。虽然许多立法者承认，单一的刺激性支票不足以应对危机，但经过多年的削减后，国税局没有能力处理每月数百万张支票或电子支付。扩大UI福利的作用类似于向某些符合条件的人群提供现金援助，但UI系统也已不堪重负。大多数UI系统人手不足，依赖于过时的技术，无法处理激增的应用程序负载。一些州作出政治决定，通过使UI程序的使用过程变得繁琐来组织人们使用UI，这造成了付款的进一步延误和覆盖范围的差距。截至5月21日，一名专家估计，自3月15日以来首次申请索赔的人中，只有大约60%获得了福利(尽管很难说在大流行期间，平均等待时间是如何变化的)。而那些继续工作的人——包括许多工作时间、工资或薪水大幅减少的人——被排除在这种援助来源之外。
此外，许多美国家庭无法获得直接存款，或者没有与联邦政府分享必要的信息。例如，在2019年提交联邦税收的4500 – 5000万个“单位”(联合或个人备案)没有提供直接存款所需的路径和账户号码，导致他们的刺激性付款处理延迟。EITC接受者特别有可能依赖其他昂贵的方式来获得退税，比如由纳税准备人员提供的”退税转账账户”。大约6.5%的美国家庭没有银行账户，这意味着他们不仅不能从直接存款中受益，还需要使用昂贵的支票兑现服务来获取他们的刺激性支票。还有一些家庭没有固定地址，无法收到纸质支票，也无法获得政府在危机时期制定的保护性条款的信息。
虽然可以通过各州和联邦的联合行动来“快速”解决问题，但一个更可持续的解决方案需要对现有的官僚机构和记录保存系统进行全面改革。因此，一个有效的现金援助项目将需要对政府识别受援者和处理援助的能力进行投资，并对允许所有人接受援助的基础设施进行投资。在设计这样一个系统时，政策制定者需要认真考虑它对保护公民自由、隐私和资源公平分配的长期影响。
从全球和地方举措中得到的启示
建立一个有效的综合系统的挑战并不小。美国并不是唯一一个面临这些实施挑战的国家，它可以从其他国家在发放援助时寻求针对特定人群的方式中吸取重要教训。
应对目标定位的倡议
一些国家和地区政府扩大了现有的现金转移支付计划，或通过以前建立的系统启动了新的现金转移支付计划。巴西正在扩大有条件的“家庭补助金”现金援助计划，并通过现有的“Cadastro Unico”基础设施进一步提供现金援助。“Cadastro Unico”是巴西贫困人群的统一登记系统，创建于2001年，旨在提高众多福利项目的参与率，减少欺诈行为。同样，阿根廷也利用其社会保障局，将额外的现金援助扩大到一系列计划覆盖的人群，包括孕妇、老年人、残疾人和有子女的家庭。印度北方邦(Uttar Pradesh)利用国家农村就业保障计划(National Rural Employment Guarantee Program)向低收入工人提供现金援助。其他一些州则利用来自卫生(突尼斯)、能源(摩洛哥)和税收系统(哥伦比亚、葡萄牙)的行政信息来针对低收入和个体经营者。
一些国家和州已经开发了全新的项目。香港和新加坡通过注册程序向所有居民和/或公民发放了通用现金转移计划，以收集所有居民的银行账户详细信息。城邦柏林为无法支付基本开支的个体经营者和小企业主推出了一项新的保障收入计划，通过简化的在线注册程序，以最低条件发放，使其能够在5天内处理15万笔付款。
在美国，各州和地方政府以及非营利组织一直在寻求实施一些项目，将《CARES法案》排除在外的弱势群体纳入其中。加州正在向15万无证移民发放每人500美元(每户上限1000美元)的现金转移，由州和慈善组织联合资助，并通过当地服务于这些社区的非营利组织支付。纽约市长移民事务办公室(MOIA)正在使用类似的目标策略，向2万名无证工人提供400美元(每个家庭最高1000美元)的个人现金支付。纽约联合航空公司还打算通过现有的网络和合作伙伴关系接触到无证工人，而非营利性的就业机会中心(Center for Employment opportunity)则瞄准了最近从监狱释放出来的个人。有几个州(如密歇根州、纽约和德克萨斯州)正在利用教育部的数据库为有孩子的家庭提供食品援助福利，甚至将覆盖范围扩大到那些没有从食品援助计划中受益的人。非营利组织GiveDirectly和Propel正在合作，将由捐款资助的1000美元分发给随机选择的使用Propel的FreshEBT移动应用程序的SNAP接收者。这些倡议的动机来自《CARES法案》在接触和向某些弱势群体提供足够的援助方面的缺陷。它们依靠现有的网络和社区来确定那些需要额外支持或在用于提供福利的行政记录中被忽视的人，并强调公私合作的重要性，以取代更统一和全面的联邦应对反应。
应对付款挑战的倡议
政府和非营利组织也在寻找不同的方法来应对依赖现有系统的支付挑战。由于需要惠及没有银行账户的人群，实施大规模社会保障计划的国家已经建立了综合支付机制(新银行账户、支付卡、移动支付)。印度正在利用其直接福利转移计划(Direct Benefit Transfer Program)，将社会援助直接存入受援者的银行账户，为低收入家庭提供额外的财政援助。乌拉圭和多米尼加共和国向持有福利卡(分别是团结支付卡和乌拉圭社会卡)的个人提供充值和扩大转帐。其他国家正在使用移动支付和邮政银行来支付资金，并免除交易费用。摩洛哥推出了一款移动支付设备，通过国家医疗援助计划向非正规工人发放现金援助。日本也推出了类似的移动支付。埃及通过邮局和银行提供一次性现金援助。西班牙制定了一项收入支持计划，通过钱包卡、电汇和超市代金券发放。
在美国，上述纽约联合航空公司和纽约MOIA项目正在使用预付借记卡向无证工人提供现金援助。为了接触到没有银行账户和银行服务不足的人，GiveDirectly正在与Paypal的HyperWallet服务合作，为SNAP接收者提供多种现金转账支付选择，包括Paypal、Moneygram、支票、直接向银行转账和预付卡。通过针对FreshEBT应用程序的用户，该应用程序允许SNAP接受者管理他们的福利，他们不必与50个州的SNAP管理员协调以获得援助5。
这些不同的刺激性转移支付方法的共同点是它们依赖现有的和新开发的社会援助计划和基础设施来识别和支付。对未来危机的应对将取决于这些相同的制度，并受到这些制度的制约，除非能够改革当前的行政职能，以确保全面和公平的支付。
可能的解决方案
上述倡议提出了几个目标和支付的替代系统，可在短期内应对一些挑战。在未来几个月，一些地方的公私合作关系和私人的努力将有助于填补《CARES法案》留下的空白。这些努力是分散和不平衡的;然而，它们提供了有价值的案例研究，以采用分散的替代方法来发展更全面的身份识别方式。
从长远来看，当前的大流行突出表明，联邦政府需要建立自己强大的公共资金支付架构，以持续应对当前的大流行病，增强对未来冲击的抵御能力，并为更广泛的现有社会政策的改革做好准备。这样一个系统需要有能力处理数千万笔付款，必要时每月支付一次，并包括终端用户账户，以确保个人直接获得援助，而不需要像支票兑现或退款转账服务这样昂贵的中间步骤。更精确、更全面地识别受益人将需要两种策略之一。首先，政府可以建立一个包含所有必要信息的综合数据库。这将有助于以最小的覆盖差距实现自动福利支付，但会引发对隐私、数据安全和潜在漏洞的担忧。其次，政府可以允许个人通过现有的几个福利系统之一(如SSA或州EBT)申请并获得资格。这不会带来同样的隐私和安全挑战，但前期申请和使用多个系统可能会导致覆盖缺口和连接身份识别和支付系统的效率低下。6(虽然数据安全和隐私应该是数据库联动的首要考虑因素，对这些问题的详细分析不在本文讨论范围之内。)
作为维护海量数据库并向数百万家庭支付款项的联邦政府实体，社会保障局(Social Security Administration)和美国国税局(Internal Revenue Service)可以为全民支付提供一个平台系统。领取社会保障、社会保障残疾保险和补充安全收入的个人已经被SSA的支付系统覆盖，他们每月通过直接存款领取福利，对于没有银行账户的人，可以通过直接快车借记卡领取福利。IRS比SSA覆盖的家庭更多，因此基数更大，但目前有两个具体的限制。首先，它的数据通常是一年以前的数据，这意味着地址、银行账户等信息可能已经过时。大多数有直接存款信息的税务单位能够迅速收到他们的CARES Act刺激性检查，但过时的信息意味着一些人需要等待备份的纸质检查。IRS将不得不建立一个系统，允许受益人更定期地更新他们的数据。第二，IRS目前不包括在财政部的直接快车借记卡计划中，尽管该计划被用来提供刺激性支出的一个子集(这导致受助者之间的一些混淆)7虽然直接存款是最理想的选择，但对于那些没有银行账户的人来说(见下文)，与纸质支票相比，预付卡在收到后启动是一个更快、更安全的选择。财政部将不得不大幅扩大“直接快车”计划的规模，以提供这一选择。
在IRS和SSA之间，联邦政府掌握并接触到美国绝大多数家庭的信息。无论是联合合作还是通过数据共享协议，其中一方或双方都可以实施一个近乎覆盖全民的计划，尽管有一些重要的覆盖差距必须首先解决。在联邦层面，来自退伍军人事务部的数据可以帮助确定少数不报税或不领取社会保障福利的受助人。联系其他人可能会很困难，因为它需要与各州记录相匹配，包括失业保险数据以及SNAP和TANF等各州管理福利项目的数据。
州级失业保险数据库包括目前正在领取福利的个人的信息，也包括由工资单处理人员按季度报告的从事正式工作的个人的信息。如果有这些信息，管理保障性收入的联邦机构也可以更频繁地自动更新联系信息。州UI记录和联邦工资数据在联邦一级的全国新雇员目录中进行汇编，该目录是由卫生和人类服务部儿童抚养执法办公室维护的一个综合数据库。虽然最初建立该数据库是为了追踪有抚养子女义务的非监护权父母，但该数据库NDNH提供了丰富的信息，如果获得授权，福利管理员可以使用这些信息来填补覆盖缺口8。随着州UI系统在管理PUA方面面临的困难，人们再次呼吁将失业保险系统联邦化。例如，厄普约翰研究所提出了将失业保险制度联邦化的计划，并通过社会保障局或IRS对其进行管理。虽然这不是这一个项目的目标，一个联邦层面的UI也将有助于为联邦保障收入计划提供必要的数据。
虽然预付卡比纸质支票更好，但保障收入计划将受益于公共银行账户系统，惠及目前没有银行账户的人。这不仅会产生更快、更安全的支付——目前那些在联邦数据库中没有记录的人可能在无银行账户人群中占了很大比例，因此接触后者也可以扩大覆盖范围。公共银行最常被讨论的两种选择是邮政银行和私人联邦储备账户。
邮政银行在国际上很常见，在美国也以有限的形式存在;从1910年到1967年，美国邮政服务(USPS)向所有美国人提供储蓄账户。USPS保持一个主地址列表，可用于识别尚未覆盖现金支付的个人或家庭。同时必须为那些没有固定地址的人提供住宿，比如无家可归的人。通过USPS的免费支票账户将允许任何有地址的人接收来自财政部、社会保障局或联邦储备的电子转账(见下文)。因此，即使是一个较小的“可选择”的邮政银行选项，也可以覆盖上述选项中没有立即涉及到的受益人。由于USPS在当地经营着许多分支机构，包括在商业银行没有业务的农村和低收入地区，邮政银行可以作为许多其他金融服务的平台，并有助于促进金融包容性。然而，这样的计划将取决于USPS的长期财务可行性，自2006年以来，国会一直负担着未来75年的美国邮政工人的预付退休后医疗保健费用，现在由于COVID-19的收入损失而面临破产。
其他人则提议通过联邦储备建立个人账户系统。这可以直接做到，尽管它可能会引起银行业的强烈反对。然而，也有办法可以与银行合作实施这类系统。联邦储备委员会对商业银行拥有广泛的监管权力。它可以指示商业银行为每个客户创建一个单独的“美联储账户”，以接收任何转账。美联储账户政策必须伴随着一场扩大其影响范围的营销活动，因为联邦储备委员会目前没有能力触及没有银行账户的人。使用这个平台获得的保障收入的一个好处是，支付可以即时进行，而不需要像商业银行那样“清算”。另一方面，联邦储备几乎没有账户持有人的信息，也不像美国国税局或SSA那样分配税收收入或支出。因此，相比基于SSA/ IRS的系统，美联储账户系统需要更广泛的基础设施建设和法律变更。然而，在严重的经济衰退时期，联邦储备委员会(Fed)向美联储账户支付的款项可能会提供刺激性/援助，即使美联储不是长期收入援助计划的可行来源或管理机构。
结论
当前的大流行病需要能够跨越人群和经济部门并能够惠及最脆弱群体的快速救济反应。然而，这种紧急现金转移措施所面临的挑战揭示了一个严峻的现实:针对美国的联邦社会政策的基础设施主要是为有针对性、一次性和有工作条件的援助而设计的。因此，政府不准备快速、轻松、重复地提供普遍的、无条件的现金援助。《CARES法案》的现金转移为许多预期的受助人带来了救济，但该立法也为一些弱势群体(如低收入福利受助人)设置了新的障碍，其中许多人仍在等待刺激性付款或不知道自己有资格，并完全排除了其他一部分人(如无证件者)。
保障收入计划的倡导者需要密切关注为应对COVID-19而实施的计划，以及从这些计划的缺陷中吸取教训，因为任何未来的国家现金支付系统都将不得不应对同样的福利基础设施。我们讨论了几种可能的解决方案，包括扩大IRS的现金支付能力，利用邮政银行服务，建立一个综合数据库，使未来的项目能够覆盖以前身份不明或被排除在外的受援者，同时降低获得援助的障碍。上述想法不应被视为替代品，而应被视为构建真正普遍的身份识别和支付系统的潜在补充。这一体系不太可能一蹴而就。相反，本文所描述的努力和潜在的解决方案可以为建设更具雄心和包容性的未来系统提供脚手架。可以肯定的是，除了后勤方面，这些建议可能还会带来政治上的阻力。充足的国家支付基础设施依赖于联邦政府对IRS和USPS等机构的稳健和稳定的资助，而联邦政府又取决于国会政治。
正如国家改革工作中经常出现的情况一样，识别和支付系统可能不需要通过单一的立法来建立，而是需要随着更多数据源的获取和集成(例如联邦化UI)而分阶段建立。通过USPS或其他方式促进公共银行业务的努力可能会有助于推动该系统进一步向直接存款、远离实体预付借记卡的方向发展。
关于如何建设基础设施以应对危机的决定不只是官僚决策，而是政治决策，对哪些群体受到保护、哪些群体被排除在外具有长期的分配影响。1935年的《社会安全法案》(Social Security Act)是在大萧条(Great Depression)之后，在充满忧闷和党派纷争的情况下通过的。该法案为老年人和失业者建立了最低限度的社会援助，并通过一个新的社会保障号码系统进行管理。30年后，该法案被修改，创建了医疗保险和医疗补助项目。今天，社会安全是国家最根深蒂固和最受欢迎的福利计划，社会安全号码是确定现金援助接受者的主要手段，同时也促进了与政府、雇主、金融机构和其他服务提供者的各种互动，这是它的创始人无法想象的。
换句话说，我们在COVID-19之后建立机构能力的方式将产生远远超出此次大流行病的影响。这种基础设施不仅对应急反应和保障收入项目至关重要，而且对全民医疗、儿童储蓄账户和婴儿债券等其他现有和拟议项目的覆盖范围也很重要。在考虑对我们的援助支付架构进行改革时，保障收入的倡导者必须意识到，他们也将为更持久的改革奠定(或削弱)基础，从而使社会政策更有效，更有韧性地应对未来的冲击。
1这项援助是根据2019年或2018年的纳税申报进行经济状况调查的，个人申报者的收入超过7.5万美元(最终达到9.9万美元)，联合申报者的收入超过15万美元(最终达到19.8万美元)时，援助将依线性逐步取消。文件中列出的所有个人也需要有社会安全号码，以便有资格获得CARES刺激性付款。所有合资格的受助人，每名18岁以下受抚养子女可获额外500元。通过“大流行失业援助”，暂时扩大收入替代率和失业保险(UI)，可以获得更实质性的支持
2直升机资金指的是一种货币政策。虽然最初的想法是描述中央银行对个人的直接支付，但“直升机资金”一词已被用来指代广泛的政策理念，包括保障收入。
3领取退伍军人福利的人只需要填写申请，就可以获得家属的福利。否则，他们将自动收到1200美元的个人经济影响金。https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IN/IN11375
5与应对大流行的紧急措施无关，纽约提出了一种包容性价值分类账(IVL)(“公共Venmo”)。IVL将是一个公有的电子银行平台和数字货币。
6在使用统一的支付系统的同时，使用多个单独的系统来确定目标，事实上将导致同样的隐私和数据安全挑战。
8一些联邦机构已经通过公共援助报告信息系统(PARIS)和收入核查快速服务 (IVES)系统使用NDNH进行支付完整性核查.
转载请注明：《中国社会分红/基本收入研究网》 浏览量：238 views
