第二章<下>  芬兰的社会保障体系:芬兰基本收入实验的背景

编者:Olli Kangas和Miska Simanainen  译者:高升阳

芬兰失业保护制度的结构

芬兰社会保障的双重性也体现在失业保护体系中,如下图2.2所示,该体系包括 “基本”和与收入相关的福利。

两种形式的基本失业收入转移,即基本津贴和劳动力市场补贴,都由Kela管理。它们每月提供相同的福利总额(2020年为734欧元),但在资格标准上有所不同。劳动力市场补贴,是为那些很少或没有就业记录的人提供的通过经济状况调查的福利,而基本津贴则针对那些有就业记录但不是自愿失业基金成员的申请人(这是领取与收入相关的失业津贴的要求)。在与收入相关的计划中,总的收入损失补偿水平大约在每月平均收入水平3300欧元的60%。

(图2.2     芬兰失业福利制度的结构。资料来源:Kela, 2019: 385.)

原则上,这三种形式的失业福利都是有条件的。受益人必须在就业和经济发展办公室登记为失业求职者,必须长期居住在芬兰,年龄在17至64岁之间,适合工作,并可从事全职工作(Kela,2020b)。根据申请人的年龄和工作经历,基本失业津贴和与收入相关的福利可支付300至500个工作日(更详细的描述,见Kela, 2020b)。

所有这三种福利都在五天的等待期后支付。对于那些未完成职业教育的25岁以下的人有具体的规定,包括在获得资格之前有5个月的合格期,以获得劳动力市场补贴,并要求在此期间要去寻求教育。在这五个月期间,他们有权获得社会援助。

如图2.2所示,如果失业持续时间超过基本津贴或与收入有关的福利的最长期限,则失业者有资格获得期限不受限制的劳动力市场补贴。劳动力市场补贴是一种经过收入调查的福利。一个人的收入可以减少补贴的数额(但不包括配偶的收入)。如果失业者与父母同住,父母的收入也可以减少补贴的金额。儿童和住房津贴以及收入支持等社会福利免于收入测试,当失业者参加就业促进措施时,不适用收入测试(Kela,2019)。

对于兼职或偶然工作的收入有一个调整系统。在 “调整后的失业津贴”中,每月不超过300欧元的工作收入(”豁免金额”)不会减少津贴,但高于豁免金额的收入会按一定的比例减少津贴,通常是50%。

社会援助

芬兰的社会援助被归类为最后的财政援助。它包括三个部分:基本社会援助、补充社会援助和预防性社会援助。基本社会援助是由Kela支付给符合正式低收入标准的客户(图2.1)。补充社会援助由市政当局管理,在经过更严格的需求测试后,用于补偿额外和意外的费用,如洗衣机损坏或昂贵的药物。预防性援助也由市政当局管理,在经过更仔细的经济状况和需求测试后支付,以帮助申请者应对困难的生活状况。预防性援助对个案审查十分严谨,取决于市政当局的决定。这三种形式的社会援助都没有时间限制。只要符合资格条件,它们就会被支付。

原则上,社会援助是经过经济情况调查和有条件的。受助人必须可以工作,并愿意接受工作机会。如果申请人不符合要求,福利可以被削减最多40%,最多领取两个月。在欧洲国家中,芬兰适用的制裁是最宽松的。(Eleveld,2016;Penttilä和Hiilamo,2017)。

芬兰基本福利(例如基本失业津贴或劳动力市场补贴)的问题是,其水平非常低,在大多数情况下,依靠这些福利生活的人有权获得社会援助。如果一个家庭收入低,支付住房费用有问题,社会援助可以弥补不足。事实上,社会援助是支持低收入家庭住房的一个重要部分。所有费用中约有一半的基本社会援助用于补偿住房费用(Jauhiainen,2019;Jauhiainen和Korpela,2019)。因此,社会援助是对其他一些基本保障转移的补充和同步,是在其他福利之上支付的。在决定参与芬兰基本收入实验时,超过90%的接受社会援助的家庭也接受了一些其他Kela管理体系的基本福利(Kela,2015)。

对收入和经济情况进行调查的方案往往会造成工作上的阻碍。例如,社会援助的缩减率是100%。最严重的产生抑制作用的问题,产生在收入构成由多种收入调查转移组成的情况下。那么,有效的参与税率就会很高,这就产生了失业者接受工作机会的抑制因素。这些问题在下面会有更全面的描述。

收入陷阱和官僚主义问题

家庭护理津贴、住房津贴和社会援助的结合,对劳动力参与率是有不良影响的。它产生了很高的有效边际税率,为一般的接受者,特别是单亲父母造成了严重的收入陷阱。与其他北欧国家相比,芬兰有小孩的母亲的劳动力参与率很低。在芬兰,最小的孩子在0至2岁的母亲的就业率约为50%,而在邻国瑞典,这一比例约为80%。与有小孩子的母亲的相对较低的就业率相比,有较大孩子(6至14岁)的母亲的就业率约为90%,是经合组织中最高的(经合组织,2020a)。

累进所得税反过来又促成了高参与税率,也就是额外总收入中因更高的税收或就业后降低的福利而损失的部分。根据经合组织的税收福利(OECD,2020d)计算,芬兰失业者的参与税率,从没有孩子的单身失业者的68%,到有两个孩子的单身父母的79%不等。

下图2.3的两张图描述了两种典型失业情况下的收入形成。上图说明了一个单身人士在就业和工作收入从零增加到每月2000欧元时的情况。在下图中,描述了一个有一个孩子的单亲的相应情况。横轴表示从就业中获得的工资,纵轴表示社会福利的变化和税后可支配收入的发展。

如上图所示,如果一个人失业(横轴工资=0),他或她的可支配收入约为每月1100欧元。由于调整后的劳动力市场补贴豁免工作收入是每月最多300欧元,工作收入到这个限度就会增加可支配收入;此后,每月500欧元以下的工作收入根本不会增加可支配收入,也就是说,在这个群体中,有效边际税率为100%。在
600至2000欧元的工资收入档次中,可支配收入有所增加,但幅度不大。

(图2.3  独自生活的失业者和失业单亲的收入构成1。注:失业者获得调整后的劳动力市场补贴、租金为每月600欧元,居住在第三类城市。芬兰的大多数城市都属于这一类。住房补贴补偿的租金取决于具体市镇。)

图的下半部分描述了单亲家庭的相应情况。在这种情况下,失业时的可支配收入约为每月1500欧元。如果工作收入每月从0欧元增加到1000欧元,可支配收入增加500欧元,而工资从1000欧元增加到2000欧元,可支配收入增加约200欧元。如果把可能的儿童日托费用包括在模拟中,可支配收入的增加会更少。

高税率和接受就业后净收入增长过慢是激励机制问题的一个方面。如果工作没有报酬或报酬不足,失业者可能会选择呆在家里而不是获得就业。此外,消除使失业者对接受短期工作机会持谨慎态度的各种官僚主义陷阱,也尚未实现。由于复杂的资格标准和福利处理过程中的等待时间,领取者可能不愿意接受一般的工作机会,特别是临时和兼职工作的机会。

结论:废除激励陷阱的(不)可能性

自从开始计划芬兰的基本收入实验以来,我们最常回答的问题是,为什么芬兰要实施基本收入实验?在一定程度上熟悉芬兰社会保障体系的提问者想知道,既然芬兰的收入转移体系中似乎已经有了基本收入的要素,为什么不干脆迈出最后一步,实施全民基本收入?

事实上,在某种意义上,芬兰已经是一个基本收入国家。我们为所有17岁以下的儿童制定了统一的收入转移计划,并提供免费校餐和免费学校保健服务。所有的学生都有免费的助学金和免费的教育,所有没有积累到与收入相关的养老金或养老金过低的老人都有基本养老金。此外,劳动力市场补贴和社会援助与部分基本收入有一些相似之处。补贴可以无限期地领取,虽然补贴是有条件的,但制裁(如果实施的话)是欧洲半球最宽松的。因此,为什么不实施基本收入?为什么需要一个实验?

如上所述,税收和经济状况调查福利的结合,往往导致就业收入对可支配收入的增加非常少,或者在某些情况下根本没有增加。有时,净结果甚至可能是负的。在这三十年中,不同政治成分的连续政府都试图解决这些激励问题,但没有取得更大的成功。

这个政策困境似乎是一个不可能完成的任务。2015年,尤哈-西皮莱总理的中右翼政府很突然地在其政府方案中写道,政府希望研究基本收入是否能解决持续高失业率这一邪恶(对政治家来说也很尴尬)的问题,以及基本收入是否能成为打击芬兰现行收入转移体系中货币和官僚主义抑制因素的有效政策工具。本卷中的后续章节对这个问题给出了答案。

注释:

1.失业者有一个孩子,获得调整后的劳动力市场补贴,租金为每月600欧元,居住在市镇类别3。日间护理费不包括在计算范围内。资料来源:SISU微观模拟模型,芬兰统计局:SISU微观模拟模型,芬兰统计局,税收福利规则和参数与2020年有关。

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