https://www.unicef.org/innocenti/stories/2026-global-outlook-social-protection
《2026年儿童前景：全球展望》
梅尔文·布雷顿
2026年1月9日
当今世界正被前所未有的不确定性重塑。社会保护体系原本是为稳定的经济和周期性的衰退而设计的，如今却在气候冲击、不稳定的混合型劳动形式以及严重的财政紧缩等多重压力下不堪重负。面对需求上升与手段缩减的”双重挤压”，各国政府在制度设计上面临一个关键选择：是采用算法瞄准来管理稀缺，还是采用有限普遍主义来增强韧性。这些新兴的路径可能共同决定目前缺乏保障的14亿儿童的未来。
未来几年，各国政府必须彻底改变他们保护民众免受经济冲击的方式。旨在减少贫困和脆弱性、并在整个生命周期中稳定家庭收入的政策和项目正面临来自两方面的挤压：成本将持续上升，而为之提供资金的根基却在不断侵蚀。气候变化正将昔日罕见的紧急情况转变为公共预算的持续消耗，而融资模式正与经济的实际运作方式越来越脱节。越来越多的人将在非正规、混合型和平台工作中谋生，这些工作绕过了传统的税收体系和对社会福利体系的缴款。这种情况发生在发达国家面临人口老龄化成本上升，而发展中国家努力为大量适龄劳动青年创造体面工作之际。
除了这些压力之外，许多政府的预算操作空间预计将更加狭小。全球增长预计将保持温和，公共债务居高不下，利息支付将吞噬本可用于医疗、教育或儿童福利的资金。在一些低收入国家，偿债已消耗高达25%的税收收入，并正在成为一个决定性的制约因素，迫使许多政府将财政稳定置于优先地位。与此同时，就在气候冲击、通货膨胀和冲突加剧之际，对某些最贫困地区的援助预计将进一步下降。这些信号共同指向一个严峻的双重挤压：需求上升而手段缩减。
这种局面有可能阻碍全球社会保护覆盖范围的进展。目前，社会保护体系覆盖了大约一半的全球人口（见图1），仍有38亿人缺乏任何有意义的保护。儿童处于这一排斥的核心：目前约有14亿儿童缺乏社会保护。在非洲，只有约五分之一的人口得到覆盖，按照目前的趋势，大约5亿人可能被永久性地排除在外。仅仅扩大现有模式将无法缩小这一差距。
在财政紧缩的背后，一个更深层次的设计问题将决定接下来的走向：社会保护的基本架构属于另一个时代。经典模式是为一个分层的世界而建立的：在那个世界里，正规失业是一种可预测、可保险的风险，而穷人构成一个相对静态、同质的群体，其特征足够稳定，以至于可以通过每几年进行一次的家庭调查来可靠地锁定。但是，随着工作变得碎片化，冲击成为常态而非例外，传统的扶贫模式正在失效。在以气候波动或零工经济为主导的经济体中，窄幅瞄准是徒劳的，因为收入波动频繁，单一事件就可能使一个原本安稳的家庭一夜返贫。
展望2026年，这些因素正在加速一些重塑体系的关键趋势。第一个趋势是摆脱狭隘的基于收入的瞄准，也摆脱全民基本收入那种包罗万象的雄心。全民基本收入指的是向每个成年人每月提供无条件的最低补助。尽管全民基本收入作为一种潜在解决方案被广泛讨论，但其成本在世界上大多数地区相当于国内生产总值的20-30%，这使得它在财政上对大多数经济体而言不切实际。相反，各国政府正在转向类别瞄准或”有限普遍主义”。这个术语虽然在文献中尚未成为标准用语，但它捕捉到了一种新兴的方法：向被普遍认为脆弱的整个类别的人群（例如所有儿童或所有残疾人）提供福利。通过这样做，政策制定者避免了复杂且昂贵的经济状况调查官僚程序，又无需承担全民基本收入的巨大财政成本。新兴的模式是，各国开始向特定年龄段或气候脆弱地区提供可预测的补助，以此作为帮助家庭抵御冲击的”繁荣底线”。这种方法（全民儿童福利是其典型例子）代表了传统瞄准与全民基本收入之间的一个务实的中间地带，并且很可能继续成为国际劳工组织和联合国儿童基金会等机构倡导社会保护的核心。
在向有限普遍主义迈进的同时，我们可以预期第二个趋势会加速：算法瞄准。随着各国政府努力应对预算紧张与现实之间的矛盾（即传统瞄准常常排除了大部分本应覆盖的人群），算法瞄准正变得越来越普遍。随着数字能力的增长，越来越多的政府转向人工智能和大数据来决定谁应获得支持——手机记录、支付历史和卫星图像正越来越多地被用作估算谁贫困或谁受到冲击严重影响的代理指标。
尽管对于债务困扰国家的财政部来说，这可能是拉伸预算的一种有吸引力的方式，但危险在于，其扩张可能是由财政上可行而非能产生最佳社会经济效益所驱动，尽管其风险众所周知。如果经过精心设计并辅以强有力的人工监督，此类工具有时能够更快地识别并覆盖到有需要的人群，尤其是在冲击期间。但是，如果没有强有力的保障措施（透明的标准、独立审计、有效的申诉机制和健全的数据保护），算法瞄准往往会偏爱那些有数字足迹的人，遗漏最贫困和最偏远的人群，将举证责任转嫁给弱势群体，并可能被滥用于实施监控和行为监测。
第三个决定性转变涉及社会保护的融资问题，尤其是在大多数工人脱离传统工资系统的经济体中。在非正规部门已经庞大的全球南方，混合型非正规工作的激增进一步给传统的基于雇主薪资的融资模式带来压力。在此背景下，半缴款型融资正成为一种潜在的结构性桥梁。在这些系统中，国家匹配或补足低收入工人能够缴纳的少量缴款，有潜力大规模地将非正规和零工工人这些”缺失的中坚力量”纳入安全网。简化的单一税制（小企业支付一笔涵盖税收和社会保障的单一固定费用）也是同一演变的一部分。未来十年，半缴款型计划可能会在许多国家逐步取代纯缴款型计划，在重建收入基础的同时，将人们从被动的受助者转变为积极的缴款者。
除了这些结构性、技术性和财政性变化之外，预测性政策制定正成为社会保护的一个显著特征，这得益于数据可用性的增长和预测分析技术的进步。各国政府不再仅仅应对现有的危机，而是开始设计能够根据早期信号采取行动的系统，将问题从”谁应获得支持”转变为”支持应在何时到位”。通过将气候和市场信息直接与社会项目联系起来，各国政府将越来越多地设定预先商定的触发阈值（例如特定的降雨量、河流水位或食品价格），这些阈值将在危机达到顶峰之前自动触发现金转移支付。虽然规模不大但不断增长的证据基础已经显示，其回报优于纯粹的应急响应。然而，这一趋势在财政上可能仍然脆弱，因为预测性系统依赖于预先安排的融资，而所有资金来源都面临压力。它们的未来取决于扩大诸如参数保险（基于数据触发而非冗长损失评估自动赔付的保险）和巨灾债券（当触发条件满足时能保证流动性）等工具的规模。
另一个悄然产生强大影响的转变可能源于流动性。可携带的社会保护，即权利和福利随人流动的能力，对于生计跨越国界的气候移民和平台工作者至关重要。目前，全球有627项双边和19项多边社会保障协议，但只有四分之一的国际移民从中受益，而且84%的双边协议涉及欧洲国家——这使得南南移民走廊的服务严重不足。发达国家对移民的抵制意味着，除了特定的区域集团之外，我们不太可能在这方面看到太多进展。然而，可携带性与排斥性之间的张力将对儿童是否得到保护具有决定性意义。
对儿童而言，这些趋势并非抽象概念。相反，它们决定了他们能否获得食物、医疗保健和教育的现实。未来几年内关于未来社会保护体系设计（数字平台、身份识别系统、资格规则和融资）所做的决定，将锁定2030年及以后儿童的发展轨迹（以及由此决定的全球发展成果）。
目前正在设计的基础设施可能预示着我们将走向哪个未来，但前进的道路并非简单的二元选择。未来几年出现的数字平台、资格规则和融资模式可能会融合几种不同的趋势。挑战在于将这些路径（全民儿童福利、针对非正规和混合型工人的半缴款型体系、针对气候风险的预测性触发机制，以及针对移民的可携带福利）整合成一个优先考虑韧性的连贯体系。尽管出于财政原因，算法瞄准很可能会被包含在内，但它必须得到谨慎管理；如果不加控制，它有可能创造出在纸面上看起来高效、但在实践中仍然具有排斥性的体系。通过将这些技术和财政变革建立在团结和权利的基础上，为每个儿童保障一个普遍的底线，我们可以确保21世纪的波动性不会被压到儿童的肩上。在这个整合的未来中，技术仍然扮演核心角色，但它是作为一种使交付更快、更安全的工具，而不是一个自动化的把关人。
转载请注明：《中国社会分红/基本收入研究网》 浏览量：6 views
