多重危机(二十九):可行性协议?

编者按:基本收入源于社会的多重危机,理解多重危机的变化对理解基本收入政治经济学至关重要。本系列文章来自杰恩家庭研究所(JFI)对多重危机的讨论。

来源:https://www.phenomenalworld.org/analysis/feasibility-pact/

作者:Patrick Bigger , Federico Sibaja

时间:2023-06-21

翻译:AI

一场正在酝酿的主权债务危机有可能在未来一年使多达61个国家陷入债务困境。从对大气碳储量负有最大责任的全球北方流向首当其冲的南半球的援助必须大幅增加。尽管声称需要全球气候解决方案,但较富裕国家的政府对这一威胁的反应却是懒散和漠不关心,最近的峰会上发布的一系列雄心勃勃、不严肃且明显无效的回应就证明了这一点。与此同时,多边治理机构内部的民主赤字表明,难以解决我们国际金融结构中明显的不对称问题。即使是定于本周在巴黎举行的《新全球融资公约》峰会上讨论的最雄心勃勃的改革,也未能正视债务在这种不对称架构中的根本作用。

全球南方各国政府、民间社会组织,甚至布雷顿森林机构(BWI)、世界银行和国际货币基金组织(IMF)两大支柱机构的一些工作人员之间,都越来越一致地认为,需要彻底改革以应对二十一世纪的问题。新的机构治理、新的贸易条件和新的债务架构都应该成为改革的一部分,这些改革承认主要障碍不是获得融资的机会,而是谁设定了当前经济框架的条款和流程。

正如联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯(António Guterres)最近在一份关于现有金融架构改革的政策简报中指出的那样,为实现金融和环境可持续性创造公平途径所必须实现的目标与全球北方政府将允许的目标之间存在巨大差距。七国集团(G7)国家似乎对灾难采取观望态度,未能支持全球南方的长期绿色和公正转型计划。在没有解决机制的情况下,债务重组以冰河般的速度推进,美国和德国阻止了新的特别提款权(SDR)发行和国际货币基金组织附加费的终止,日本阻止了多边开发银行(MDB)的改革,不愿为增资提供资金。七国集团(G7)国家似乎表示,变革在政治上是不可行的。

逐案处理的问题

债务和生态危机的综合压力使巴基斯坦、多米尼加、肯尼亚和厄瓜多尔等地加倍容易受到宏观经济波动的影响。ActionAid最近的一份报告显示,在最容易受到气候影响的国家中,93%的国家处于或接近债务困境,超过一半的国家可能会削减社会服务支出以继续偿还债务。

对于中等收入国家来说尤其如此,这些国家极易受到气候冲击的影响,债务负担相对较高,而全球生活成本危机使这些国家更加紧张,欧洲国家在2022年以近8000亿欧元的能源补贴应对了这一危机。这种情况与1980年代和1990年代的第三世界债务危机相呼应,在1980年代和1990年代,中等收入国家陷入困境,无法获得被布雷顿机构列为低收入国家提供的优惠债务重组。1990年代末,《重债穷国倡议》最终打破了停滞状态,中等收入国家基本上被排除在外。

根据Recourse在6月中旬发布的一份报告,62%的国际货币基金组织借款国在国家脆弱性和应对气候变化准备程度的ND-GAIN指数中排名倒数第三。对气候和经济冲击的双重脆弱性来自地方和全球政治经济关系的复杂酝酿,但其后果是显而易见的。由于债权人倾向于对冲汇率风险,重债国必须依赖外币计价债券,使这些国家面临更大的利率波动风险(1980年代和当前的债务危机都与美国加息有关)。并非所有这些国家都能进入国际债务市场,但那些借贷成本高于不那么脆弱的国家的国家。到目前为止,官方气候融资主要以贷款为基础,2020年这一比例为81%。这使得需要气候融资的脆弱借款人受到布雷顿森林森林机构政策的摆布。

面对这些日益严峻的挑战,各国政府在去年的COP27会议上决定,2023年世界银行和国际货币基金组织春季会议应成为国际金融改革的转折点。他们呼吁这些机构制定“全套”气候融资产品,“从赠款到担保和非债务工具”,特别是填补应对气候变化造成的损失和损害的空白。

COP27 文本以 2022 年 10 月国际货币基金组织/世界银行 2022 年年会期间一些 G7 国家的提议为基础,该提案启动了关于世界银行演变路线图的讨论。股东们将就世界银行的改革内容达成一致,包括其新的使命、运营模式和财务能力。然而,崇高的言辞并没有转化为有意义的承诺或行动。《演进路线图》的咨询草案没有认识到需要彻底改革亚投行不平等的治理结构,国际货币基金组织的最大股东也没有承诺增加减贫与增长信托基金、国际货币基金组织的优惠贷款计划或提供基于赠款的救灾的巨灾遏制和救济信托基金的资本基础或补贴账户。

七国集团(G7)和布雷顿森林森林机构(BWI)愿意至少接受有关变革的讨论,其背后的大部分动力来自不断恶化的经济状况以及全球南方社会和政府领导人更加协调一致的倡导。巴巴多斯总理米娅·莫特利(Mia Mottley)作为气候倡导者的崛起是这种动态的象征。2018 年大选后,莫特利领导了与国际货币基金组织的债务重组谈判,随后在 2021 年格拉斯哥举行的 COP26 上成为改革的拥护者。

莫特利的特别顾问阿维纳什·佩尔绍德(Avinash Persaud)现在正在领导布里奇敦倡议(Bridgetown Initiative),这是一项重塑国际金融政策的议程,以更好地满足双重弱势群体的需求。拟议改革的简短清单可能会在未来18个月内启动,在下一个美国总统选举周期重新出现地缘政治不确定性之前。它旨在让七国集团国家接受,同时随着债务和气候危机的加剧,扩大急需的融资规模。

2022 年 9 月发布的 Bridgetown 的第一个版本有点像墨迹测试。一些人看到了全面的系统大修,而另一些人则看到了仅仅加速已经在运行的流程的呼吁。在随后的十个月里,该提案引发了大量讨论,最终于 2023 年 5 月发布了新版本。

Bridgetown 2.0 有六个主要组件:

气候灾害后提供紧急流动资金

恢复债务可持续性

扩大优惠贷款

每年动员1.5万亿美元的私人投资,实现绿色转型

改变国际金融机构的治理方式,以包括全球南方国家的公平代表权

改革国际贸易,支持清洁发展

作为一个遭受掠夺性债务架构和气候危机双重后果的国家的领导人,莫特利的议程引起了世界银行和国际货币基金组织主要股东的注意。随着《布里奇敦1.0》发布后势头的增强,COP27轮值主席国埃及在七国集团的支持下,设法将国际金融改革纳入峰会的最终宣言。作为回应,法国总统埃马纽埃尔·马克龙(Emmanuel Macron)宣布将于6月22日至23日在巴黎举行新全球融资协议峰会。

来自主要经济体的BWI负责人和高级官员以及来自私营部门的大量代表团都出席了会议。世界银行集团新任行长阿贾伊·班加(Ajay Banga)是围绕“发展路线图”的讨论仍在继续的主要参与者之一,国际货币基金组织总裁克里斯塔利娜·格奥尔基耶娃(Kristalina Georgieva)也是如此,她越来越直言不讳地表示,国际货币基金组织在某些方面,特别是在气候方面,需要有更高的雄心。

此次峰会被明确定为未来18个月的信号时刻,并将为今年秋天的BWI年会和COP28,以及巴西担任G20轮值主席国和2024年底前的联合国未来峰会定下基调和雄心。在筹备过程中,法国组织者已经确定了四个工作组来处理一些问题,例如需要允许对重债国进行更多公共投资,增加对低收入国家的私营部门投资,鼓励绿色基础设施投资,以及通过债务互换等机制为气候脆弱国家提供创新融资解决方案。

尽管议题范围很广,但巴黎峰会提出的可交付成果并不是特别雄心勃勃。它们包括多边开发银行广泛改革的路线图、在发生灾难时自动暂停服务要求的国家债务工具、将特别提款权重新引导到多边开发银行的进展,以及可能宣布新的能源公正转型伙伴关系。换言之,预期的结果主要是承诺继续谈判,再加上一些权宜之计的改革,这些改革对解决连体债务和气候脆弱性的多元驱动因素几乎没有帮助。

经验教训

这些潜在结果的规模有限,部分原因是将债务视为与全球金融架构平行的问题,而不是根本问题。这是布里奇敦和巴黎短期策略的主要权衡之一——如果不改变债务结构,就不可能进行根本性改革,但关于债务解决机制的讨论极不可能在下一次美国大选之前结束。

BWI、G7 国家和最大的经济体未能找到解决债务危机的办法,尽管谈判始于 Covid-19 开始时。这包括 2020 年 G20 的暂停偿债倡议,以及同年晚些时候提出的 G20 债务重组共同框架。到目前为止,只有三个国家使用了《共同框架》,因为债务重组进程和资格要求非常缓慢。例如,债务缠身的斯里兰卡被排除在外。

与此同时,印度政府以G20主席的身份与国际货币基金组织和世界银行共同发起了全球主权债务圆桌会议,旨在将公共和私人贷款人聚集在一起,就过去失败的重组达成共同原则。尽管由于中国愿意放弃对国际金融机构优先债权人地位的立场,以换取更多的优惠融资,因此春季会议期间的讨论据称是有希望的,但圆桌会议的目标并不在于短期内提出债务解决机制提案,尽管这是债务正义运动和一些南方政府的核心要求。与巴黎峰会的问题一样,圆桌会议的谈判过程不透明,限制了借款国的参与。

布雷顿森林机构的渐进主义方法有可能进一步加剧严重危机,国际货币基金组织的韧性和可持续性信托基金(RST)清楚地证明了这一点,该信托旨在解决气候行动引起的国际收支问题。RST本身就是先前危机应对机制的结果,其形式是2021年特别发行6500亿美元的特别提款权,以帮助成员国应对大流行的破坏。但由于国际货币基金组织的配额制度,其中三分之二最终进入了全球北方国家的储备。

由于欧洲央行继续禁止欧元集团国家通过多边开发银行重新引导其特别提款权,这种转移仅限于国际货币基金组织,尽管重新引导过程正在加快,但国际货币基金组织仍然缺乏就气候政策提供建议所需的专业知识。到目前为止,理事会已经批准了七项安排,有40多个国家在排队等候,15个国家已经提供了超过340亿美元的便利。其中一些协议包括逐步减少化石能源补贴的要求,这是国际货币基金组织首选的政策条件之一,因为它应该同时解决气候和宏观经济稳定问题,尽管当这些补贴被取消时,穷人承担了不成比例的负担。这已经在巴基斯坦、孟加拉国和阿根廷引发了激烈的辩论,这些国家是国际货币基金组织计划下最大的经济体。对RST受援国实施严厉措施,与国际货币基金组织继续未能超越紧缩政策寻求急需的财政救济是一致的。这些措施与国际货币基金组织自己最新的《世界经济展望》形成鲜明对比,后者断言“财政整顿不会降低债务与GDP的比率”。

“创新解决方案”还是系统性改革?

来自全球南方的信息很明确:各国需要更多的财政空间来加速气候行动,不能通过紧缩来实现其政策目标。尽管全球北方国家已经做出了足够的让步,以保持南方国家在谈判桌上的差距,包括在巴黎峰会上,但集团之间的差距似乎正在扩大。例如,尽管七国集团(G7)国际货币基金组织执董在春季会议期间“在精神上”表达了对布里奇敦倡议的支持,但她未能支持布里奇敦2.0中提出的多项具体措施,包括国际货币基金组织治理改革和新的特别提款权发行或结束国际货币基金组织的附加费。

目前,围绕国际金融架构的讨论是以七国集团政府的政治可行性为框架的。尽管国际货币基金组织呼吁及时有效地减免债务,并加快向低收入国家提供有效的优惠融资,但全面的债务解决机制似乎还很遥远。这将导致重蹈重债穷国倡议的覆辙,该倡议尽管提供了债务减免,但在缺乏债务解决机制和充分的非债务发展和气候融资的情况下,参与国在21世纪初又回到了债务不可持续的状态。

紧迫的经济转型和多边渐进主义的相互冲突的目标将在即将到来的许多气候会议上得到展示,无论它们是官方议程的一部分还是在场外进行的。正如1990年代的重债穷国和最近的世界银行的《发展路线图》一样,只有全球北方国家才能启动改革。尽管美国名义上转向了包括“发展多边开发银行”在内的后新自由主义外交关系方针,但鉴于欧洲对哪怕是适度的特别提款权改革也毫不妥协,对这些改革的集体热情突然爆发的前景似乎很暗淡。这种转变似乎没有传达给美国在BWI的投票代表团,这些代表团继续更狭隘地追求其地缘政治利益,而不是结构性改革,以增强各国对各种危机的抵御能力。

南北国家对疫情的反应不平等、俄罗斯入侵乌克兰后能源和食品价格飙升,以及多方面的气候危机,都凸显了创建更具韧性的经济的必要性。如果不能提前对适应和减缓进行公共投资,将不可避免地加速全球朝着相反的方向发展。调整布雷顿森林机构的作用对于实现财政和气候危机的公平转型至关重要。在关键问题上的停滞不前和无法全面应对这些问题,使人们对中短期转型改革的前景产生严重怀疑。

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