政策模拟(七):无收入家庭受扩大儿童税收抵免的影响

作者:杰克·兰德里

译者:任芳放

来源:https://jainfamilyinstitute.org/the-impact-of-families-with-no-income-on-an-expanded-child-tax-credit/

总结

当扩大的儿童税收抵免政策通过时,不在劳动力市场的父母首次有资格获得全额抵免。专家们长期以来一直呼吁这是减少儿童贫困的关键,但这一变化也成为该计划最受批评的主要来源。

本报告提供新的数据以评估包括没有收入的父母对整体儿童税收抵免扩大的相对影响。

尽管这一抵免特点成为了政治上的争议点,但2021年扩大的CTC(儿童税收抵免)还有其他几个重要组成部分。一些有收入但收入较低的低收入家庭新获得全额抵免;此前,他们只符合部分抵免条件。扩大还将所有低收入和中等收入家庭的抵免金额从每个孩子2000美元提高到3000美元(6岁以下儿童为3600美元)。

我估计,从扩大的CTC中获得的总收益中,只有5%流向了没有收入的劳动力市场外的家庭。那些在扩大之前有一定收入但不足以获得全额抵免的父母,获得了46%的收益。已经获得全额抵免但因抵免金额增加而受益的中等收入父母,获得了49%的收益。

这些结果为理解CTC扩大提供了重要的背景。例如,它们表明,围绕将CTC扩大到没有任何收入的家庭的辩论热情与流向这一群体的收益规模不符。毕竟,扩大的CTC收益的95%流向了有收入的家庭。CTC扩大的最大受益者是低收入工作父母,超过一半的收益流向了有一定收入但少于40000美元的家庭。

这些结果也对未来可能的CTC扩大的设计具有重要的启示。由于没有收入的家庭只获得了扩大的CTC的一小部分,包括这一群体的成本非常低。我估计,给没有收入的家庭提供当前2000美元的CTC成本将不到全部CTC扩大成本的1%。然而,同样的事实意味着,一个有收入要求的CTC扩大可以保留扩大抵免对低收入家庭的大部分收益。例如,如果扩大的CTC排除了零收入家庭,它将只减少收入在0到25000美元之间的家庭的总收益的11%。与普遍认为的相比,向没有收入的家庭扩展福利对减少贫困的重要性较小。

为了计算不同收入群体从扩大的CTC中受益多少,我使用了IRS的行政数据,这些数据是关于家庭在2021年纳税申报时声称的抵免收入。这种方法是分析扩大CTC影响的主要方法的有意偏离,后者使用调查数据。与IRS数据相比,调查数据极大地高估了没有收入的家庭受益的程度,同时显著低估了低收入家庭的收益。调查数据与IRS数据之间的差异可能源于一些符合条件的家庭没有收到抵免以及调查报告的收入错误。

方法:结合IRS1行政数据和扩大CTC(儿童税收抵免)的微观模拟

1 行政IRS数据指的是美国国内税收局(Internal Revenue Service,简称IRS)收集的税务行政记录数据。IRS是美国联邦政府负责税收政策和征收的机构,它收集了大量的税务申报信息,包括个人和企业的所得税申报表。

本次分析旨在理解将不在劳动力市场的家庭纳入整体CTC扩大与低收入和中等收入家庭相比的相对重要性。在先前的研究中,我们使用家庭调查数据来回答这个问题,模拟不同CTC设计的影响,同时假设所有符合条件的家庭都收到了抵免。在本分析中,我使用公开可用的IRS行政数据来确定扩大的CTC对不同收入群体(包括无收入者)的好处有多少。

行政IRS数据有几个优点。首先,它提供了关于哪些家庭收到了好处的真相。这是评估扩大的CTC主要是对不在劳动力市场的父母无条件转移支付的批评事实基础的最佳方式。第二,它考虑到一些符合条件的家庭可能没有收到抵免的事实。

在没有大规模改革以增加接受度的情况下,使用考虑到不完整接受度的实际世界福利接收情况,为未来政策变化的影响提供了最佳指导。如果没有确保所有符合条件的家庭都能收到好处的计划,假设完美接受度的分析几乎没有用处。第三,由于调查数据可能存在的问题,对于在完美接受度下CTC好处的分布会是什么样子存在相当大的不确定性——我将在报告后面的部分更详细地讨论这个话题。估算收到CTC的家庭的好处分布的错误潜力较小。

具体计算方法如下。行政数据来自IRS 11月中旬的申报季节统计数据。这些数据提供了按调整后总收入组别分类,在2021年底税务申报时声称扩大CTC的申报数量。为了计算每个收入群体从扩大的CTC相对于现状减税和就业法案(TCJA)CTC得到的好处,我使用微观模拟来计算每组在有无CTC扩大的情况下的平均CTC好处。将声称CTC的申报数量乘以每项申报的好处(通过微观模拟估算),可以得到按收入群体的总体好处。

我关注的是每个收入群体收到的好处份额,而不是每个收入群体接收好处的儿童数量。由于低收入家庭比中等收入家庭获得的好处增加更多,简单地呈现儿童数量将低估CTC扩大对最低收入家庭的重要性。

按收入群体计算好处份额有一些重要的缺点。从根本上说,它是一个非常粗略的衡量标准。传统分析调查数据可以提供更丰富的影响数据,如对贫困和按种族和族裔的好处的影响。虽然可以将行政和调查数据结合起来估算这些指标,但这种练习将需要额外的假设层,我通过将分析限制在按收入群体简单分解扩大的CTC好处来避免这种情况。我在附录中讨论了行政IRS数据的更技术性缺点。

分析结果:按收入群体划分的扩大儿童税收抵免福利份额

我开始将扩大的CTC福利分解为三个群体:1) 无收入家庭;2) 有一定收入但不足以获得现行抵免全额的家庭;3) 获得全额抵免但因抵免金额增加而受益的中等收入家庭。”福利百分比”指的是CTC总增加额中流向每个群体的部分。

图表显示,无收入家庭只收到了总福利增加量的5%。有收入但不足以获得全额CTC的家庭获得了46%的福利。而已经获得全额抵免但因抵免金额增加而受益的家庭获得了49%的福利。

下一个图表按收入群体细分了扩大CTC的福利,这提供了一个更细致的受益于扩大CTC家庭收入的画像。例如,它显示超过一半的福利流向了收入少于40,000美元的家庭。收入在100,000至200,000美元之间的家庭只收到了14%的福利。

接下来,我展示了如果现行的TCJA CTC完全可退还,每个收入群体将获得的福利份额,即将全额2,000美元抵免给予所有低收入家庭,包括那些无收入者。这种分析调整了每个群体的福利,以反映在保持申报人数不变的情况下完全可退还的TCJA,同时消除了ARPA扩大部分,该部分增加了中间和高收入家庭的福利(为那些已经获得全额抵免的人提高了抵免金额,并使十七岁青少年符合条件)。它将仅通过消除CTC的缓慢收入逐步过渡来增加福利。分析测试了与目前获得部分抵免的低收入家庭相比,无收入家庭获得全额CTC的相对好处。

尽管完全可退还的TCJA CTC只会增加低收入或无收入家庭的福利,但绝大多数的福利仍然流向有收入的家庭。具体来说,我估计12%的福利会流向调整后总收入为0或更少的家庭。这一结果表明,填补TCJA CTC的逐步过渡将主要惠及那些没有获得全额TCJA抵免,但参与有偿劳动市场的家庭。

使用IRS数据与仅使用调查数据进行估计的比较

通常依赖于调查数据来模拟扩大CTC影响的研究(包括我们之前的作品)。调查数据显示了无收入家庭在CTC扩大中重要性的截然不同的画像。下图比较了使用IRS数据计算的实际抵免额增加与使用调查数据模拟申报的估计增加。基于调查的方法估计,有20%的扩大额流向了无收入家庭,是IRS数据估计的四倍。然而,这并不意味着调查数据夸大了福利流向低收入家庭的比例。实际上,IRS数据显示,CTC扩大的三分之二流向了收入低于50,000美元的父母,比基于调查数据的估计高出约10%。调查估计和IRS数据估计之间的主要区别在于,IRS数据显示,有一定收入的低收入家庭获得了扩大的CTC的大部分福利,而调查数据显示,无收入家庭要重要得多。

许多关于CTC的报告和分析依赖于调查数据。即使它们的方法不同,如果与它们的分析相关,任何使用调查数据的方法都可能夸大无收入家庭对CTC扩大的重要性。以哥伦比亚大学社会政策研究中心最近分析由于收入不足而被排除在TCJA CTC之外的儿童特征为例。他们报告说,这些儿童中,有35%因为没有收入少于2,500美元而没有收到任何抵免,这是基于2022年收入的调查数据。使用我的基于IRS行政数据的方法,根据2021年的收入,我估计只有9%接收了ARPA扩大CTC的儿童将不会收到TCJA CTC。

重要的是,我没有发现调查数据夸大了被排除在全额TCJA CTC之外的儿童总数。实际上,我使用IRS数据的方法估计,有2200万接受扩大CTC的儿童将不会收到TCJA CTC的全额——比哥伦比亚估计的儿童多出400万。10 换句话说,调查数据和IRS数据一致认为,大量儿童被排除在现行的TCJA CTC之外。然而,IRS数据显示,有收入的家庭占据了这些儿童的绝大多数(近95%)。

讨论:为什么很少有家长以无收入的身份申请扩大的儿童税收抵免(CTC),以及这背后的政策含义是什么? 

扩大的CTC福利中只有一小部分流向无收入家长有几个原因。首先,这个群体可能存在显著的接受问题。在与COVID相关的经济影响支付和扩大的CTC之前,没有收入的家庭将看不到提交税务申报的好处——实际上,也没有义务这样做。虽然有重大努力告知家庭有关抵免的信息,但这可能没有克服多年的条件反射,将税收优惠与工作联系起来。其他家长可能听说过这个抵免,但没有申报,因为他们想避免与IRS接触,或者因为他们发现税务申报是一个令人困惑的过程。基于调查的微观模拟通常假设所有符合条件的儿童都收到了抵免,因此不完整的接受可能解释了基于调查的估计和基于IRS数据的我的估计之间的差异。

然而,除了不完整的接受之外,只有一小部分福利流向无报告收入的家长还有其他解释。虽然调查数据显示有大量没有应税收入的家庭,但有证据表明,一些家庭在调查中误报他们没有赚到任何钱。这表明第二种可能性,即相对较少的家庭声称CTC为0或更少的AGI,因为实际上很少有这样的家庭存在。第三,没有收入的家长的孩子可能被其他有收入的人申报。在许多情况下,这反映了复杂的家庭情况,其中的钱最终可能帮助支持声称的孩子。

本报告的范围不在于详细审查每种解释的证据。这三种可能性可能都起了一定作用,但它们相对于彼此的解释能力尚不清楚。这是一个对未来研究非常重要的主题。例如,如果无收入家庭的接受度与调查和IRS数据之间的差异所暗示的一样低,这将增强对CTC进行更广泛的行政改革的理由,例如通过社会保障管理局管理儿童津贴。然而,这些类型的行政改革是复杂的,长期的事业,不太可能在两党税收延期协议中解决。

不管根本原因是什么,目前只有少数福利流向无收入家庭在短期内具有重要的政策含义。首先,无收入家长获得的福利份额很小,为理解扩大的CTC的影响提供了重要的背景。尽管围绕向没有任何收入的家长提供抵免的优点进行了激烈的政治辩论,但这个群体代表了受益人的一小部分。这反驳了声称CTC扩大主要是为劳动力市场之外的父母设计的,类似于改革前的现金福利。例如,一些批评者猛烈抨击扩大的CTC是一个新福利计划,是“对工作的战争”的一部分。虽然扩大的CTC确实独特地使劳动力市场之外的家庭有资格获得福利,但95%的福利流向了有收入的家庭。

第二,结果显示,向无收入父母提供福利的额外成本很小。许多CTC扩大的批评者引用了其高成本——大约1000亿美元用于ARPA扩大。虽然这代表了一项重大的财政承诺,但向无收入家庭扩大福利要便宜得多。例如,税收联合委员会的估计显示,使每个孩子2000美元的现状CTC完全可退还将花费大约80亿美元。我的估计表明,这笔成本中,不到10亿美元将流向无收入家庭。换句话说,向无收入家庭提供当前每个孩子2000美元的抵免成本不到全部CTC扩大成本的1%。

第三,结果对于估计未来保留收入要求的CTC扩大的影响具有重要的意义。由于很少有劳动力市场之外的家庭声称扩大的CTC,一个排除这个群体的扩大仍然可以为绝大多数低收入家庭增加福利,这些家庭由于收入不足而根据现行规则没有获得全额抵免。例如,如果扩大的CTC排除了无收入家庭,它将把收入低于25,000美元的家庭的总福利减少11%。如果当前每个孩子2000美元的CTC被改革为具有FSA 2.0风格的逐步过渡,不为无收入家庭提供任何福利,但在收入为10,000美元时提供全额CTC,根据我基于2021申报模式的方法,它将提供大约75%的完全可退还的2000美元CTC的总福利。

第二和第三个含义涉及对理论未来扩大的影响的预测。在这样做时,我假设未来的可退还CTC在无收入家庭中的接受度与2021年类似。即使缺乏无收入家庭声称扩大的CTC反映了一个显著的接受问题,接受度在短期内也不太可能大幅提高。虽然使申报更易访问的努力有一些重大的挫折,但低收入家庭最终可以通过一个简单、双语、移动友好的非申报人门户来申报抵免,该门户不需要收件人输入详细的收入信息。显著的进一步进展可能需要长期投资。14这意味着2021年的申报模式应该是在不久的将来实施完全可退还CTC时的申报模式的良好预测,因此,无收入家庭将获得总福利的一小部分。

无收入家长获得的福利份额很小,对扩大CTC的减贫影响意味着什么?答案取决于:缺乏索赔是由于这个群体的不完整接受还是缺乏有收入的家庭。接受问题意味着扩大CTC的减贫估计被高估了,因为许多低于贫困线的家庭没有收到扩大的抵免。人口普查局官方补充贫困测量所使用的数据假设所有符合条件的家庭都收到了扩大的CTC。另一方面,如果调查数据夸大了真正无收入家庭的份额,或者这些家庭通过其他有收入的家庭成员代表他们申报抵免,估计的减贫影响应该是大致准确的。

关于与收入迅速逐步过渡但排除无收入家庭的扩大相比,完全可退还的CTC在减少贫困方面的影响如何?这项分析避免了明确的贫困计算,因为它们涉及许多额外的假设。然而,两种政策在减少贫困影响上的差异可能相对较小。由于扩大的CTC只向无收入家庭提供了一小部分福利,排除这一群体不会根本改变减少贫困的影响。许多接受部分TCJA CTC并会在接受速度更快的CTC时获得全额的低收入家庭,他们的收入低于贫困线。简而言之,政策制定者在减少儿童贫困时不必专门关注没有现金收入的家庭。

尽管没有收入的家庭从扩大的或完全可退还的儿童税收抵免(CTC)中获得的总收益份额很小,但仍然有充分的理由认为CTC应该包括所有低收入家庭,而不仅仅是那些有收入的家庭。以下是不完整的理由列表。首先,儿童税收抵免应该支持儿童,而不是强迫父母进入有薪劳动市场。收入要求忽视了有子女的家庭往往面临有薪工作的显著障碍,比如照顾幼儿(这本身也是一种工作)。第二,对无条件福利会抑制工作的担忧被极度夸大了。用来预测家庭将离开劳动力市场的研究基础经不起审查,并且依赖于从本质上不同于扩大CTC的政策的推断。第三,虽然2021年对无收入家庭的福利相对较小,但在未来的经济衰退期间,当更多的家庭失业时,它们可能会大幅增加。以工作为条件的福利是顺周期的,在经济低迷时期撤回支持,而这正是家庭最需要它们的时候。第四,尽管无收入家庭可能只获得扩大CTC总收益的一小部分,但它们是最需要额外现金援助的群体之一。即使在快速逐步过渡的情况下,也可能只获得部分福利,但现金收入低于10,000美元的家庭,比那些没有收到全额TCJA CTC的略高收入家庭更有可能深陷贫困。

重要的是,完全可退还的CTC的方面惠及劳动力市场的家庭,而不仅仅是那些没有收入的家庭。首先,完全可退还性确保了提前每月支付的可行性,这种接收方式有助于在一年的过程中稳定收入,并且受到许多家长的青睐。如果CTC以收入为条件,并且提前支付基于之前收入,那么失业的家长可能在面临收入大幅减少的同时被迫偿还他们的抵免。如果没有针对这些情况的某种例外,这种情况显然是站不住脚的。第二,完全可退还性可能使更多的低收入工作家庭能够申报抵免。使抵免无条件于收入,可以通过非申报人门户进行更简单的申报流程。虽然主要是为了让没有收入的家庭在没有完整税务申报负担的情况下接收福利,但非申报人门户也使有少量收入的家庭能够在没有详细收入报告的情况下申报抵免。虽然使用非申报人门户的任何人都在IRS行政数据中被记录为有0美元的收入,但有相当一部分可能有一些收入,但发现非申报人选项更容易。当Code for America在他们的简化门户中实施了一个选项来提交完整申报并接收联邦EITC时,许多用户尝试输入收入信息,但只有0.2%的家庭成功这样做。

结论

虽然扩大的CTC首次使不在劳动力市场的父母有资格获得抵免,但对IRS行政数据的分析显示,这一群体只获得了5%的福利。这与之前依赖于使用调查数据模拟CTC影响的许多分析结果形成对比,这些分析错误地显示无收入家庭获得了更大的福利份额。IRS数据显示,扩大的CTC的大部分福利流向了有收入但低于40,000美元的家庭。

这些结果为理解CTC扩大的影响提供了必要的背景。与一些批评者所声称的相反,CTC并不是改革前现金福利的再现,那时大部分福利流向了不在劳动力市场的家庭。向无收入父母扩大福利在扩大CTC的成本中只占很小一部分。

这些结果对未来CTC的扩大也具有重要的启示。许多关于CTC的评论坚持认为,完全可退还性对减少贫困至关重要。虽然完全可退还性确实总能带来最大程度的贫困减少,但无收入家庭获得的福利份额很低,这意味着它不像普遍认为的那样关键。一个保留收入要求但为有收入家庭提供全额福利或非常快速逐步过渡的未来扩大,将为低收入家庭提供完全可退还扩大的大部分福利。

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