《芬兰基本收入实验》第四章:芬兰基本收入实验的宪法前提条件

作者:Anna-Kaisa Tuovinen

译者:贾尚

实施实验的立法

芬兰基本收入实验是作为强制性实验计划和进行的,以避免选择偏差,并获得具有统计推广性和可靠性的结果(HE 215/2016 vp)。这似乎是基于强制参与和随机全国样本(2000人)的全球第一个基本收入实验。这种实验如果没有社会保障立法的修正就无法实施。因此,本章虽然很简短,但考察了规定芬兰基本收入实验法律的宪法前提条件。

法治是民主社会的基本原则。芬兰宪法(731/1999)要求,公共权力行使应基于法案。在所有公共活动中,法律应严格遵循(第2.3节),并且与此宪法相关的私人权利和义务以及其他立法性质事项应由法案管理(第80.1节)。由于这些宪法规定,未经相关立法,个人不得被强制参与实验。因此,被随机抽样选为实验组的人群,根据法律规定,参与基本收入实验是强制性的。这个组在2017年至2018年实验期间接受基本收入补贴(以下简称实验组)。

此外,社会保障权利不仅是一项人权,也是芬兰宪法所保障的基本权利:“每个人在失业、疾病和残疾、老年以及儿童出生或提供者丧失时,都应享有基本生存权利”(第19.2节)。

实验组由2000名在2016年11月领取基本失业救济或劳动力市场补贴的人员组成。作为一项由法律(失业保障法,1290/2002)保障的基本权利,替代正常失业救济金而实施基本收入需要议会通过的立法。其结果是《基本收入实验法》(1528/2016)——一项使实验成为可能的立法。

评估芬兰的实验立法

宪法的功能不仅是为了使公权力行使得以可能,还要对其设定必要的限制。在芬兰,议会的宪法法律委员会有义务就立法提案的合宪性以及其与国际人权条约的一致性发表意见(宪法第74条;另见图奥里,2011年)。[1]在评估实验立法的合宪性时,宪法法律委员会近几十年来评估了关于不同社会实验项目的数项政府法案。需要注意的是,社会实验往往需要偏离平等待遇原则。然而,宪法法律委员会判定平等原则并不构成对实验立法的障碍,并且在实验中,人们可以在一定限度内与其他人有所不同的待遇。在过去几十年里,宪法法律委员会已经确定了规范社会实验立法的标准。(劳蒂亚宁,2019年;图奥维宁,2017年)。根据委员会的惯例,司法部在2018年底发布了一份“关于制定社会实验项目立法的指南”(司法部,2020年)。根据这些指南,实验立法必须满足以下标准(司法部,2020年;劳蒂亚宁,2019年;图奥维宁,2017年):

  1. 可接受的目标:实验的目标是为了获得基于证据的信息,用于未来的决策制定。特别是根据基本权利体系进行评估。实验不能侵犯任何个人的基本权利;否则,实验的目标将被视为不可接受。尽管平等原则是一项基本权利,但在实验中偏离它是可能的,前提是实验具有可接受的目标。
  2. 立法要求:在实验中涉及基本权利的规定以及对其他立法的偏离,实验的规定必须由议会制定。这意味着选择参与者和/或实验区域(或确定实验区域的标准)以及实验范围的详细标准必须依据一项法案。
  3. 比例原则:实验立法必须与其目标成比例,只有对其他立法进行必要的偏离才是可接受的。当其他具有较轻侵入性的方法无法获得实验所得的信息时,实验是必要的。没有人应该从实验中获得不当的优势。也就是说,如果实验组和不参与实验的人之间存在不合理的差异,则比例性标准没有得到满足。
  4. 非歧视原则:实验立法必须是非歧视性的,例如在选择参与者的标准方面。然而,基于人员相关原因(例如年龄)的不同待遇可能是合理的,前提是有一个可接受且非武断的理由。
  5. 临时有效性:实验立法必须是临时的。该法案只能在为获得可靠的实验结果所必需的有限而短暂的时间内有效。
  6. 评估结果:必须对实验结果进行准确的计划和组织的考察和分析。

从合宪性审查的角度看基本收入试验

根据宪法合宪性审查,对基本收入实验的政府法案的声明中,宪法法律委员会关注了三个关键维度:平等和比例原则、法律规定以及规定的明确性。此外,该委员会明确指出,在基于强制参与的实验中,禁止降低参与者的社会保障福利水平(PeVL 51/2016 vp: 5)。

平等和比例原则

受控实验的理念是,为了衡量干预效果,实验对象与其他人被不同对待。因此,目标人群必须分为至少两组:实验组和对照组。基本收入实验使得实验组的人与对照组的人以及实验之外的人处于不同的位置。因此,基于平等原则,必须对基本收入实验的政府法案进行评估(PeVL 51/2016 vp: 2)。芬兰宪法规定:“每个人在法律面前平等。除非有可接受的理由,否则不得因性别、年龄、出身、语言、宗教、信仰、观点、健康、残疾或其他涉及其个人的原因而与其他人受到不同对待”(第6条,第1-2款)。该条款列出的是非歧视原则的核心内容,但并不是详尽无遗的。这意味着,在没有可接受的理由的情况下,禁止根据财富、家庭关系、怀孕、性取向或居住地等任何其他与个人相关的原因而对待不同的人(HE 309/1993 vp: 43-4)。平等待遇和非歧视的规定限制了立法者的自由裁量权,但后者比前者更具限制性(劳蒂亚宁,2019: 205)。

根据政府法案,宪法法律委员会认为随机抽样方法为目标人群中的每个人提供了进入实验组的平等机会。这意味着在随机抽样中,没有基于个人相关原因的不同对待;否则,就不会是随机的。因此,在这方面只适用宪法的一般平等条款。委员会认为该实验符合宪法第6.1条的规定,因为实验的目标——研究基本收入在社会中的影响——是可接受的(PeVL 51/2016 vp: 3)。

然而,基本收入实验法案在定义目标人群时包含了一些与个人相关的限制,如年龄和失业状况。宪法法律委员会认为,在考虑到实验目标时,存在合理的区别对待理由(PeVL 51/2016 vp: 3)。也就是说,宪法法律委员会肯定了基本收入实验的社会目标在基本权利体系下是可接受的。关于其他基本权利,基本收入实验特别旨在同时保障就业权利(第18条)和社会保障权利(第19条)。

此外,在评估实验的宪法合宪性时,必须考虑比例原则。在实验中,比例原则要求“在参与某一实验项目和不参与该实验项目的人之间的待遇差异不得是不合理的”(司法部,2020年)。换句话说,实验必须是必要的,并且与其目标相称,不应将人们置于不合理的不同境地;只有合理的差异才是可接受的。在评估实验中基本收入的水平(即其累积效果)时,宪法法律委员会注意到实验组的人处于明显比其他人更好的境地。然而,委员会认为实验满足比例原则的要求,因为实验是暂时的,并且实验的目标在基本权利体系下是可接受的(PeVL 51/2016 vp: 3-4)。

法律规定和规定的明确性

在政府法案中,提议通过随机抽样选择2000名参与者(HE 215/2016 vp: 7)。宪法法律委员会指出,实验组的定义不能仅仅依靠(随机抽样)软件代码[2];立法要求规定实验参与者选择的标准必须由法律提供。此外,委员会认为在完成选择之前必须公开软件代码(PeVL 51/2016 vp: 5)。这些意见由议会的社会事务和卫生委员会添加到基本收入实验法(第5条)中(StVM 42/2016 vp;劳蒂亚宁,2019: 207)。因此,根据该法案的第5条,随机抽样必须以某种方式进行,确保目标人群中的每个人都有机会进入实验组。

基本收入实验的一个理由是,从受益者的角度来看,现行社会保障立法可以是非常复杂的。因此,受益者并不总是能够作出评估,例如评估小额收入对某些福利的影响(PeVL 51/2016 vp:5; HE 215/2016 vp: 5)。宪法法律委员会强调,尤其在基本权利规定的背景下,应特别注意作出清晰和明确的规定。在之前的声明中,宪法法律委员会要求确保相关人士能够轻松应用影响其日常生活和生计的规定(PeVL 51/2016 vp: 5)。这一方面在基本收入实验中非常重要,议会的社会事务和卫生委员会在其自己的报告中也强调了这一方面。该委员会指出,向实验组告知实验及其对受益人权利和责任的影响非常重要(StVM 42/2016 vp: 7)。

禁止降低参保人的社会保险金水平

基本收入实验法案的基本理念是,基本收入实验参与者的福利水平不应低于实验外的人(HE 215/2016 vp: 10)。在其声明中,宪法法律委员会强调,基本收入实验不得降低实验组成员当前的社会保障福利(PeVL 51/2016 vp: 5)。委员会裁定,当参与实验的个人享有至少与正常福利相当的福利水平时,实验是可接受的(PeVL 51/2016 vp: 3)。换句话说,在基于强制参与的实验中,禁止降低参与者的社会保障福利或法律保护。在评估实验的可接受性时,考虑到这一原则非常重要。委员会认为,这一原则应在《基本收入实验法》中明确规定(PeVL 51/2016 vp: 5)。

然而,该法案在未包含此类明确规定的情况下通过了议会。这是因为议会的社会事务和卫生委员会指出,在将基本收入与其他社会保障福利协调时,基本收入的受益人的收入不应低于没有基本收入的情况下获得的收入(即与正常失业救济金相比)。因此,社会事务和卫生委员会认为不需要另行制定这一规定(StVM 42/2016 vp: 5)。也就是说,对于那些以前获得带有儿童津贴的失业救济金的人来说,为了保持相同的福利水平,需要单独申请儿童津贴。然而,宪法法律委员会强调的原则在法律上以某种方式实现了。其是否得到实际落实仍需实践检验。在接下来的章节中,将描述和分析芬兰基本收入实验的实证结果。


[1] 关于议会委员会及其工作方式的简介可参考https://www.eduskunta.fi/EN/valiokunnat/Pages/default.aspx(于2020年12月28日访问)。

[2] 软件代码是指用于在2016年12月进行随机化的抽样算法,即从目标人群中随机选择实验组。抽样算法以芬兰语提供,网址为https://www.kela.fi/web/en/random-sample-algorithm-used-in-the-basic-income-experiment(于2020年12月28日访问)。

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