多重危机(七):金钱与气候危机

编者按:基本收入源于社会的多重危机,理解多重危机的变化对理解基本收入政治经济学至关重要。本系列文章来自杰恩家庭研究所(JFI)对多重危机的讨论。

来源:https://www.phenomenalworld.org/analysis/money-and-the-climate-crisis/

作者:Mona Ali , Anna Gelpern, Avinash Persaud, Rishikesh Ram Bhandary, Brad Setser, Adam Tooze

时间:2022-12-08

翻译:AI

COP27的结束反映了全球脱碳协调行动的持续不确定性。双方达成了包括设立损失和损害基金在内的重大协议,但全球南方国家不断增加的债务负担继续限制了气候雄心。

The Polycrisis召集的第二场活动从COP27开始,探讨了全球金融体系中更大的制约因素、私人融资和多边开发银行的作用、债务重组的可能性以及重新思考气候融资的新途径。讨论的主角是 Mona Ali、Rishikesh Ram Bhandary、Anna Gelpern、Avinash Persaud 和 Brad Setser,由 Adam Tooze 主持。

为了长度和清晰度,本文本经过了轻微编辑。

关于气候与全球金融架构的对话

亚当·图兹:在我看来,我们有四个关键问题需要讨论。首先是主权债务重组问题。私人融资在解决发展问题,特别是气候融资问题方面的作用尤为突出。然后是跨国金融机构的作用:世界银行和国际货币基金组织。但显而易见的起点是COP27,以及我们现在所处的位置。

阿维纳什,从你的角度来看,情况如何,特别是布里奇敦倡议?你和巴巴多斯总理米娅·莫特利(Mia Mottley)为摆脱我们所处的僵局制定了这一明确制定的方案。

阿维纳什·佩尔绍德:布里奇敦倡议是五个非常具体的提案,可以在未来十二到十八个月内实现,并将共同对全球体系产生相当有意义的影响。在沙姆沙伊赫举行的COP27确实是一个相当具有历史意义的事件。我们都有理由对国际协议和活动持愤世嫉俗的态度——COP是发布想法的好地方,但却是达成任何协议的糟糕地方——但已经取得了很多成就。做出了一项历史性决定,即设立损失和损害基金及其过渡委员会。

损失和损害基金的不寻常之处和几乎史无前例的是77国集团和中国所表现出的绝对团结程度。尽管种类繁多,但它们是完全不可动摇的。他们孤立了欧洲和美国——欧洲首先越过地板,让美国深感不安。在这些事件中,美国的典型策略是孤立中国,但他们发现自己完全孤立了,所以他们也继续前进。

同样在缔约方会议上,英国推出了一个自然灾害条款的模型,各国可以将其纳入其主权债务协议。这听起来可能并不令人兴奋,但如果所有债务工具都有自然灾害条款,允许暂停本金支付的利息,这将产生巨大的影响。如果发生灾难,我们在两年内获得GDP的17%。这是巨大的——大多数多边发达银行会给你2%的利率。

最后,缔约方会议文本中关于多边开发银行的讨论非常有趣。重点关注全球公共产品,将多边开发银行贷款扩大两倍,并扩大对气候脆弱国家的优惠资金。最后,埃马纽埃尔·马克龙(Emmanuel Macron)注意到了米娅·莫特利(Mia Mottley)提出的建议,同意在明年6月启动一次全球峰会,重点关注全球气候减缓信托,以推动私营部门实现这一转型——特别是在资本成本高得令人望而却步的发展中国家,我们并没有真正看到私营部门的转型。

AT:这是一个非常乐观的观点。建立基金是一回事,向它收费是另一回事。谁将获得这笔资金?

AP:有两件事对协议的达成至关重要。首先,发展中国家不得不稍微改变他们的要求。最初的要求是开放式的——它是关于所有过去的历史责任和所有未来的责任。我们把它转移到气候灾难后重建的具体和明确的任务上。第二,关于谁在上钩的问题,我们已将辩论从发达国家必须支付的简单想法转移到发达国家负有主要责任捐款的想法,但也会有新的融资形式。我们谈论的是全球跨境碳税之类的事情,发达国家知道这些事情也会涉及其他国家。最终,扩大金融职权范围促成了该协议的达成。

AT:你可以看到如何从中产生妥协。莫娜,你对国际货币基金组织和世界银行的结构想了很多。COP27的展开对您有何影响?我们是否取得了你所希望看到的那么多的进展,你在哪里看到了进一步的途径?

MA:我要退后一步谈谈今年,因为 2022年的地缘政治构成了COP27的紧张局势。大约60%的国家外汇储备和大约40%的资本筹集(股权和债务)是以美元计价的。在俄罗斯入侵乌克兰之后,我们看到美元升值达到二十年来的最高水平。现在已经下降到2020年5月的水平,但我们已经看到全球资产负债表的不稳定。我确实认为,全球宏观金融环境的紧张正在推动整个77国集团以及欧洲和美国的一些调整。

我们已经看到90个发展中经济体正在经历货币贬值,这意味着它们以美元计价的债务和发展中国家的所有外债今天约为11万亿美元,其中40%是主权债务。其中大部分是美元!我们看到美元负债螺旋式上升,美元偿债成本增加,以及今年早些时候新兴市场债券基金的700亿美元抛售。发展中经济体今年总共损失了约3700亿美元的外汇储备。这种流动性流失发生在大宗商品通胀、贸易冲击、债务负担上升和气候脆弱性等非常令人不安的交织之中。

我们知道,从历史上看,美国是导致气候变化的累积碳排放的最大贡献者,这影响了发展中国家的GDP损失。现在,发展中国家对累积碳排放的贡献要小得多,但首当其冲地面临气候危机。伦敦政治经济学院(LSE)的斯蒂芬·帕杜阿诺(Stephen Paduano)的出色工作发现,我们有近一万亿(9920亿美元)的特别提款权(SDR)处于观望状态,没有得到充分利用。CEPR的安德烈斯·阿劳兹(Andrés Arauz)认为,如果富裕国家只向发展中国家捐赠四分之一的特别提款权,那么国际货币基金组织对穷国的全部债务就可以消除。

根据最近的Stern Songwe报告,发展中经济体的气候融资到2030年每年需要约1万亿美元的外部资金。目前,71%的气候融资是债务融资。鉴于29个经济体面临严重的债务和气候冲击,我确实认为更多的债务融资是错误的模式。这里呼吁定期发行特别提款权的必要性,并在发生外生冲击时额外发行特别提款权。顺便说一句,通过定期和额外发行提供新的资金是1944年布雷顿森林协定的初衷的一部分。我认为特别提款权可以成为无债务流动性的重要来源,为清洁能源转型提供资金。当然,在谁获得特别提款权、基于国际货币基金组织国家配额的不平等分配以及捐赠特别提款权或将其从发达经济体重新输送到全球南方的技术障碍方面,也存在不同的问题。这些技术改革需要迅速解决。

AT:最好地利用特别提款权也是布里奇敦倡议的一个关键要素,对吧?

AP:绝对是这样。减缓是我们需要动员4至5万亿美元的地方。我认为发展中国家每年1万亿美元是一个乐观的数字,并假设将有1万亿美元的国内资金被调动。真正阻碍这一点的是资本成本。国际能源署(IEA)最近的一项研究发现,欧洲太阳能光伏项目的资本成本为2%,巴西的资本成本为15%,而许多非洲国家的资本成本接近20%。在资本成本为20%的情况下,你无法完成任何可再生能源项目。因此,我们的计划是一个全球气候减缓信托基金,提供5000亿美元的特别提款权。

按照莫娜的话,我们今天有大约5000亿美元未使用的特别提款权,因为其中大约一半由发行本国储备货币的国家拥有。如果您发行自己的储备货币,则不需要特别提款权。我们可以从这些开始建立信托基金,这将使我们能够将股权投入到发展中国家的项目中——股权,而不是债务——这将撬动大约2到3万亿美元的私营部门资金。如果这行得通,我们可以再发行5000亿美元的特别提款权——我们需要这样的规模来实现我们在交通、农业和能源领域所需的转型。

AT:瑞诗凯诗,你也一直在思考气候融资的作用,特别是国际货币基金组织的重要性。从您的角度来看,COP27看起来如何?

瑞诗凯诗·拉姆·班达里:《布里奇敦倡议》之所以如此引人注目,原因之一是COP作为一个集体终于意识到,除非你改革全球金融架构,否则你真的不会在气候和发展方面取得进展。在COP27的决定文本中,你非常清楚地看到这一点,他们呼吁对多边银行进行改革,他们呼吁在正式程序之外更多地使用工具。所以我认为我们确实处于一个转折点。除非进行大规模改革,否则我们真的不会像我们需要的那样快速脱碳,正是为了防止我们已经开始目睹的损失和损害。当然,损失和损害基金的设立极为重要。如果你阅读了整个决定,它还呼吁国际金融机构的负责人考虑损失和损害。这不仅仅是一个基金,而是能够响应气候脆弱国家需求的更大架构。

我们还必须记住,本届缔约方会议的目标是提高雄心壮志。在格拉斯哥,各国被要求做出更强有力的承诺。我认为特别令人信服的是,本届缔约方会议的东道国埃及在承诺中非常明确地表示,由于财政拮据,他们无法作出更有力的承诺。他们负债累累,实际上无法增强他们的雄心壮志。本届缔约方会议主席国已经非常清楚地表明了债务与气候雄心之间的联系。

多边开发银行(MDB)也是讨论中非常重要的一部分。在缔约方会议上,G20资本充足率框架报告被多次提及,我认为这是非常正确的。围绕多边开发银行的角色有很多挫败感,并且对他们有很大的要求来真正加强。如果你看一下发布的多边开发银行关于气候融资的联合报告,多边开发银行自己也在说,“我们说过,到2025年,我们将达到500亿美元。我们今年的预算为510亿美元。所以从某种意义上说,我们可以宣布胜利,因为我们已经提前三年超过了我们的目标,对吧?但我们清楚地知道,所需的投资规模要大几个数量级。我认为我们现在终于意识到,在缔约方会议的背景下制定目标的方法行不通。如果你不以更有意义的方式增加资产负债表,那么需要调动的资金规模根本不会发生。

AT:对话集中在当前环境下多边银行和金融机构的充分性上。一个是企业气候融资的讨论,但这种讨论趋于一致,例如在巴基斯坦或埃及的案例中,它们管理短期宏观经济危机和长期债务可持续性问题的能力问题长期存在。布拉德和安娜,您如何评估围绕主权债务重组机制以及国际货币基金组织在COP27中的作用的对话?人们可以想到像埃及这样的国家的各种工具,也许是近乎愤世嫉俗的策略,它基本上是说,“看,你必须为我们的债务做点什么,这样我们才能为气候做点什么。

布拉德·塞瑟尔:低收入国家目前面临的首要挑战是,融资已经枯竭。在过去十年中,许多国家能够利用中国的项目融资,该融资在2010年至2020年期间以惊人的速度增长,但基本上已经结束,并以高成本从全球债券市场借款。随着美联储加息,这一融资来源也已经枯竭。我确实感到,扩大多边开发银行贷款的各种机制——通过国际货币基金组织的可持续性和复原力信托作为其中的一部分——必须发挥作用,因为目前私人融资的成本在很大程度上令人望而却步。需要创造力。中国表明,你可以通过在十年内动员大约5000亿美元来产生巨大的影响力并建设大量基础设施。鉴于世界银行现在的资产负债表约为4000亿美元,在未来十年内将其有效能力翻一番的某种战略在我看来是我们应该瞄准的现实目标。撇开是否可以在不增加银行资本的情况下融资,资本基本上是便宜的,如果它需要更多的资本,它应该提供。

我完全同意这样一种观点,即有很多未使用的特别提款权,我们应该更有创意地试图调动它们。但我也要指出,从技术上讲,特别提款权是一种永久负债,而且由于美国和欧元区已经取消了零利率,它们确实具有不小的利率。特别提款权最简单的用途不是提供股本或捐赠,而是向各种机构提供永久贷款,然后这些机构可以按特别提款权利率放贷。把它看作是廉价的债务融资,在我看来是快速取得成果的更简单方法。纯粹的捐赠意味着您将不得不承担利率成本,因为它将被视为赠款。

另一个意见可能与该小组每个人的观点不完全一致。像巴基斯坦和埃及这样的国家还没有得出结论,他们自己也希望减免债务。他们坚持围绕支付来构建国际货币基金组织的计划。埃及不想拖欠债券。巴基斯坦庆祝由于国际货币基金组织的贷款,他们将能够偿还债券,并且都选择利用双边融资来源,特别是在海湾地区,以增加国际货币基金组织的贷款,作为他们保持相对较高债务水平的方法的一部分。

国际金融结构的一个典型问题是,各国非常不愿意重组其债务,即使这些债务很高,即使这些债务限制了它们进行未来投资的能力。这个问题显然没有消失,它一直制约着国际反应。

AT:安娜,为什么像巴基斯坦和埃及这样的国家不愿意重组?从表面上看,这将是一张“出狱自由”卡。你可以减记债务,所以这将是第一步,但似乎很少有违约和重组的动机。

ANNA GELPERN:我认为这有点误解。我们把主权国家看作是有缺陷的公司,他们就是不能表现。如果你看一下NITSA或回顾最近的文献,就会发现各国实际上支付的费用比你预期的要高得多。他们的借款也比你预期的要多得多。把主权看作是一种承诺缺陷,而别无他法,也许有点不对劲。这实际上向我表明,尽管企业并不比主权国家更渴望重组,但这是一个复杂的国内和国际政治经济问题。重要的是要记住,大多数债权人也是债务人。如果你看看1980年代的危机,它可能是美国和欧洲的银行业崩溃,但最终却是第三世界的债务危机。

这些危机之一与其他危机不同。“溺在债务中”是一个比喻,溺水不是一个比喻。重要的是要记住,债务是一种社会制度,一种社会结构,一种会计概念。真正缺乏资源——无论是气候适应、损失和破坏、饥饿还是战争——都不是隐喻。我确实认为,在财务方面发挥创造力是我们的重点,但我们必须认识到,这不仅仅是大量的债务。

我认为,这个小组主要把重点放在为关键需求调动资源上是正确的。债务和气候有很多机会主义的合并,在某些圈子里,债务减免是免费的钱。没有人愿意谈论在你放弃债务的第二天和五年后会发生什么,因为超过一半的债务减免国家重新陷入债务困境。我认为将实际问题、金融工程和制度挑战区分开来是很重要的。

AP:我们的框架源于一个问题,即资金太少,无法满足需求。损失和损害、气候适应和减缓气候变化是三件截然不同的事情,需要截然不同的文书。损失和损害实际上是三者中最小的——每年可能达到1000亿至2000亿美元,但它需要赠款,而赠款非常稀缺。尽管如此,每一场风暴都无法让国家背负更多的债务。我们需要额外的收入来源,如税收,用于弥补损失和损害。然后是私营部门对气候适应融资的乐观情绪。但私营部门将无法为其提供资金,没有足够的收入来源。政府和多边开发银行必须发挥作用。

我们如何避免各国陷入债务泥潭?嗯,有两个方面。首先,在涉及气候适应力时,尽可能让资金优惠,因为优惠资金也很稀缺。您还可以将优惠资金限制在适应而不是减缓上,因为减缓包括能源、农业运输的整个转型,这些运输可能有其他涉及私营部门的收入来源。但金融架构也存在一些问题——气候脆弱国家的资本成本高、风险高等等。

在发展中国家,大多数金融人士都通过销售保险或风险缓解措施来应对高昂的资本成本,但造成风险的是基本系统。当您在全球危机期间持有国际储备货币时,您的货币需求量很大,这使您可以采取积极的财政和货币政策。当你没有国际储备货币并且处于危机之中时,你的货币正在崩溃,你被迫收紧货币和财政政策。这就是为什么我们需要使用特别提款权,作为这种国际储备货币的代表,以帮助我们降低资本成本。

AT:这种三方划分非常引人注目。赠款涵盖损失和损害,但与此同时,损失和损害被重新定义为不是历史性的气候不公正,而是狭隘地定义为巴基斯坦最近的洪水,这是必须通过赠款解决的最新危机。然后,由于没有收入来源,气候适应成为稀缺的优惠公共财政领域。然后我们向上移动到减缓,这是经济发展项目。

全球美元体系存在宏观经济风险。在那里,美联储本质上是一个去风险的代理人,我们需要各种去风险的策略来稳定这些私人资金流动。这是赠款、优惠融资和降低私人资金流动风险的分层堆栈,毕竟,这是我们在一周中的任何一天对美国国债市场或欧洲主权债券市场所做的。

许多人都在问的问题是:为什么我们要追求一个巨大的、万亿美元的、公开去风险的私人债务机器来推动这种能源转型?正如安娜所说的那样,每个贷款人也是借款人。资产负债表有两面性。我们如何以一种本质上不利用公共资产负债表来降低私人资本风险的方式稳定这种结构?

AP:我们需要我所说的第三张资产负债表。我们需要一个独立于政府之外的资产负债表,这就是全球气候减缓信托。它挂在发展中国家和发达国家的资产负债表上。这是第三张资产负债表,为项目而不是政府提供资金。我的发展中国家朋友往往不喜欢这样,因为他们不喜欢私营部门,但如果你资助的是项目而不是政府,你可以成为第三张资产负债表。人们一直在谈论全球公共产品的第三张资产负债表,现在我们真的需要它。

AG:我认为布里奇敦倡议作为一个框架,确实是我们应该更广泛地思考这个问题的方式。

这不是关于,“哦,我的上帝,我们最终会补贴私营部门吗?你猜怎么着?我们是。他们很擅长这个。当一家大型金融机构的首席经济学家说:“我愿意投资,只要你去掉转移风险、汇率风险和政治风险,我就能获得免费回报。我们能接受吗?这是对补贴资本的良好利用吗?一种可能性是让同时也是债务人的债权人承担一堆损失。我们将对一些进行资本重组,让其他的飘向夕阳。我认为这在任何给定点上实际上是一个相当复杂的微积分。

最重要的是,在许多提供资本的国家中,现有的国际机构与国内机构之间存在不匹配。什么是公共的,什么是私有的?这有关系吗?我们有围绕这些二十世纪中后期概念构建的国际机构。这创造了巨大的动机,在没人注意的情况下套利并获得补贴。我认为我们必须保持警惕和想象力。

BS:在一个复杂的世界里,很难知道什么是公共的,什么是私人的——一个明显的例子是国家开发银行。它是全球最大的金融机构之一,它认为自己是私人贷款人,但世界其他地方认为它是公共贷款人。它显然是一家政策性银行,但有时它是一家国有商业银行。

当您合并公共部门和私人部门时,决定公共部门应该投入股权还是债务是有帮助的。政策性银行的基本模式是,公共部门投入一些股权,然后你筹集债务,这是一种安全债券,所以你正在利用私人对安全的需求,你正在通过拥有公共股权缓冲来增加系统中安全资产的供应。如果股权缓冲不够大,情况就会变得复杂,并且存在关于您应该利用多少股权缓冲的问题。还有另一种模式,很多私人投资者都喜欢,私人投资者——寻求超额回报——提供股权,而公共部门提供债务。这可行,但债务融资确实存在一些风险。它仍然是一种通过为更多项目提供廉价债务来动员的方式。我确实认为,重要的是要界定公共部门正在扮演什么角色,这个角色是吸收损失的资本,还是廉价资金。

AT:公正能源转型伙伴关系(JETP)是一个短语,它来自COP26,以南非和Eskom为中心的欧洲和美国联合倡议,现在正在印度尼西亚和越南实施。这就把我们带到了一个不同的层面,即建立伙伴关系,在这种伙伴关系中,公私界线在跨国上变得模糊不清。JETP框架是否与布里奇敦保持一致?

AP:我认为我们的目标之一是使它们保持一致,但JETP有一个潜在的自负:“只要发展中国家齐心协力,私营部门就会来。只要你有一个适当的投资计划,私营部门就会来。

我们总是有点怀疑,但制定计划的过程是一个好的、协作的过程。尽管如此,现在他们发现,他们提供的1%的赠款并没有产生任何影响——私营部门没有排队。为了建立一个联盟,他们还需要加入全球气候减缓信托基金,并投入公共部门资金。

AT:JETP成为一种准备工作,然后为这些大型筹资机制提供信息。

AP:它的政治是,富裕国家不顾一切地想让JETP发挥作用,因为他们把这种自负挂在它周围。因此,我们介入并拯救他们,然后说服他们把钱投入到更大的资金和股权流中。

AT:我喜欢布里奇敦议程的另一件事是,它真正具有政治性。这很容易让人傻笑,但这正是我们需要的。我们确实需要相互救助,至少在政治上是这样,有时甚至像77国集团和中国对欧洲人和美国人所做的那样,迫使人们陷入困境。

RRB:JETP有一个相当大的假设,即国内政治已经走上正轨,JETP将领导。更一般地说,我认为JETP似乎是一个有趣的创可贴,当国际金融架构没有按照它需要的方式运作时。对于真正希望进行根本性改革的发展中国家来说,这意味着更广泛的合法性和支持?JETP是极其重要的一步,但我们确实需要更大的改革。

AT:我们已经讨论了这些债务、取消和重复的循环。我们在债务重组方面的立场是什么?

MA:让我们把全球减缓信托基金变得政治化,但也要把国际货币基金组织和世界银行政治化。让我们真正看看面纱的背后,想想我们是如何看到资本囤积的。国际货币基金组织有7000亿美元未使用,世界银行坚持其AAA评级。不如让它更上一层楼,他们可以借出更多。取消各国必须支付的附加费怎么样,不是在它们延迟付款时,而是在它们需要大量、及时的流动性时?

阿维纳什,我想问你:我们如何利用现有的气候目标结构,并重新思考我认为国际货币基金组织和世界银行的采掘不透明做法?

AP:早在2016年,在2018年当选之前,米娅·莫特利(Mia Motley)就要求我帮助查看我们的债务。我花了两年时间尽我所能,尽一切可能避免债务重组,因为这将意味着一个国家承认失败。巴巴多斯以前从未重组过债务。我向牙买加银行的朋友布莱恩·温特(Brian Wynter)提出了我的计划,即一种非常微妙、杂技式的债务重组计划。他看着我说:“我的经验是,我们没有进行足够的重组。如果你要去,那就去做大。我把这个想法告诉了米娅,以为她会因为太不像巴巴多斯人而驳回它,但她同意了。我们的债务重组占GDP的比例是最大的之一,这使我们处于正确的地位。你不能经常这样做。我们使用了希腊立法,并追溯性地推翻了集体行动条款。灾难条款需要这一点,以确保流动性危机不会变成偿付能力危机,但你也需要让它们更容易违约。

AG:我同意新的债务融资不是我们应该去的地方。但我们不能停止清理石板,希望第二天会更光明。坦率地说,世界银行和国际货币基金组织面临的最大风险是无关紧要。如果他们不能确定赞比亚和乍得的条件,他们能做什么?实际上,我不认为世界银行的信用评级会损失任何东西——如果有的话,评级机构认为他们太保守了。

我认为唯一的大问题是我们没有考虑到国内政治,以及更广泛的政治。这些项目可能会被强加给一个可能不想要它们,并且可能想做一些完全不同的事情的政体。在某种程度上,问题在于你有大量的债务减免,但这会给代理机构带来巨大的成本,而且结果可能不尽如人意。我认为援助应该侧重于在正确的地方培养能动性。不要只是对国际货币基金组织大声疾呼。与阿根廷对话!他们知道如何玩转国际货币基金组织。斯里兰卡需要弄清楚它想做什么,以及它想如何利用国际货币基金组织和世界银行。就像阿维纳什说的,这些家伙迫切希望成为有用的人。只要给他们一个可交付成果,他们就会拥抱你。我们需要更加坚定地对待能动性。

AP:当我们在提出我们的计划两年后到达时-一个涉及资本和劳动力的共享计划-他们看着我们说,“我们认为你做得太多了。但是我们的计划完全被公众所接受,因为我们认识到公众可以处理的事情。因为这是一个共同的计划,巴巴多斯可能会比强加给劳工的自上而下的计划做得更多。大多数国家在紧急情况下没有时间时会求助于国际货币基金组织。我了解到,实际上有时间制定你的计划会产生巨大的影响。

转载请注明:《中国社会分红/基本收入研究网》 浏览量:26 views