从澳大利亚在COVID-19期间的基本收入自然实验中我们可以学到什么?

作者:特洛伊·亨德森、本斯·皮斯-布彻、伊莉斯·克莱因

来源:https://doi.org/10.1111/issr.12356

译者:赵文鑫

摘要

COVID-19大流行导致了广泛的社会和经济政策试验,各国政府试图在封锁经济的同时保护家庭财务。现金转移支付成为最受欢迎的政策措施之一,促使许多人思考通过临时或紧急干预措施来颁布全民基本收入的新可能性。我们以澳大利亚的大流行应对措施,特别是其《冠状病毒补充方案》为例,进行了更广泛的实验。我们从紧急基本收入的角度分析了补给品,认为该措施反映了现有的制度结构和规范、国家和国际政策学习的形式,以及澳大利亚自由化的住房和劳动力市场的脆弱性。虽然是暂时的,但我们考虑到它的表面成功如何表明持续的政策相关性,或作为资本主义“危机管理”的一种形式,或作为实施各种基本收入形式的另一种途径。

介绍

长期以来,基本收入一直是寻求制度和社会支持的政策建议。虽然企业家们为这一理念倡导了各种政策,但基本收入未能赢得国家政府或强大的政治选民的持续支持。最近,基本收入研究人员和倡导者越来越多地关注如何建立可行的政策路径,重点是试点计划的实施和分析,巩固和逐步推进小规模永久性项目,并发起各种政治运动(见维德奎斯特, 2018;伽马,2023)。

COVID-19大流行以“紧急”、“临时”或“大流行”基本收入的形式引入了一种新的潜在实施途径。疫情期间启动的现金转移计划的数量和规模表明,国际政策界对类似基本收入的支付采取了一定程度的开放态度。虽然这些干预措施被证明是暂时的,但金融、公共卫生和生态危机越来越需要采取类似的政策行动的潜力表明,这种经验不太可能是唯一的。因此,反思疫情应对措施为设想未来实现基本收入的现实路径提供了一条可能富有成效的新途径。

本文试图通过紧急基本收入(EBI)的分析视角来理解COVID-19社会政策应对,作为一种战略,反思动员紧急政策应对作为实施基本收入途径的机遇和局限性。它以澳大利亚的统一收费率冠状病毒补充方案福利和失业救济金求职者的相关变化为重点。澳大利亚从两个方面提供了一个有用的案例研究。首先,它使用临时现金支付可以更容易地被认为是合理近似EBI,特别是与它自己有目标和有条件的社会援助传统相比,以及与其他国家实施的许多一次性和极其短暂的支付相比。其次,澳大利亚对临时现金支付的依赖反映了一种不断发展的政策实践,即在经济危机期间优先向家庭支付现金,这也为更广泛的国际政策想法提供了依据,并为在紧急情况下使用类似基本收入的支付提供了深刻的见解。

文章分四部分进行论述。下一节概述了COVID-19大流行期间现金转移支付的使用规模,并将这些措施与现有EBI文献进行了对比,从而概述了国际政策背景。之后,我们描述了澳大利亚在大流行期间“自然”或“偶然”的准基本收入实验。我们概述了澳大利亚的大流行应对措施,重点介绍了冠状病毒补充方案和对非缴费失业救济金和类似社会支付的改革,我们认为这些措施结合起来约等于EBI。澳大利亚在2007-08年全球金融危机之前的危机经验背景下讨论了澳大利亚的大流行应对措施,以及澳大利亚独特的非供款社会保障制度的路径依赖。这些支付不仅反映了这一政策遗产,也应对了金融不稳定以及澳大利亚异常之高的家庭债务水平和不安全的就业所带来的新兴政策挑战。文章最后考虑了EBI类型的干预措施将被纳入资本主义国家面临未来危机的“救火性”反应的可能性,并可能为永久性基本收入计划提供新的实施途径。

COVID-19带来的巨额现金支出和紧急基本收入

COVID-19大流行构成了一场大规模的全球卫生危机,引发了深刻的经济冲击。2020年,与许多国家一样,澳大利亚政界人士实施了严格的措施,如封锁、口罩规定和关闭整个行业,以控制疫情的传播。这些卫生措施降低了推动全球、国家和地方经济活动的资本流动的数量和速度。因此,在2020年上半年,“全球产出在一半的时间内下降了全球金融危机期间的三倍左右”,只有“决策者在应对大规模供需冲击时迅速采取行动”,“缓冲了家庭收入和企业”的现金流,提高了信心,并防止了金融部门和进一步需求渠道的冲击被迅速放大(IMF,2021,第43-45页)。简而言之,政策制定者被迫使用财政、货币和劳动力市场政策杠杆,通过“前所未有但短暂的公共部门扩张”来抵消“私营部门突然而深远的收缩”(斯皮斯-布彻和布赖恩特,2023,第7页)。

这一“迅速行动”的一个关键部分采取了人类历史上最大的现金转移计划的形式。世界银行的同期政策分析发现,在2020-2021年,各国政府在社会保护和劳工措施方面的支出增加3万亿美元,平均占国内生产总值的2%,且国家间、地区间和地区内存在较大差异(真蒂利尼等,2022)。在此期间实施的203个国家的962个有条件和无条件现金转移支付方案约占社会保护和劳工措施总支出的25%(真蒂利尼等人,2022年,第7-10页)。尽管事实证明,许多国家(如澳大利亚)在危机期间大幅提高了许多贫困家庭的收入,而不是简单地抵消了下降,但这些现金转移支付的覆盖范围、持续时间、充足性、目标和结构在各国之间存在显著差异(戴维森,2022)。真蒂利尼等人(2022年,第11-15页)计算出,“与新冠疫情前相比,与新冠疫情相关的现金转移应对措施使平均慷慨程度提高了近70%,超过12亿人在疫情期间至少获得了某种形式的额外或新的现金转移福利”(真蒂利尼等人,2022年,第11-15页)。

作为大流行政策应对措施,现金转移支付计划的规模和普遍性从几个方面影响了关于基本收入的辩论。首先,这些措施被认为有助于提供越来越多的证据,支持现金转移支付是高效和有效的减贫和人类发展工具(格雷莫林和奥尔蒂斯华雷斯,2020年;班纳吉等人.,2020;克莱因等人,2022a)。其次,一些基本收入倡导者将COVID-19的经验解释为指出永久性基本收入计划的必要性和必然性(斯坦丁,2020)。第三,已经展开了一场关于紧急、临时或大流行病基本收入的辩论,讨论了有时限的准基本收入在应对紧急情况方面的效用,以及它们对实施永久性基本收入计划的运动可能产生的积极溢出效应(德维斯佩拉尔和莫拉莱斯,2021年;克莱因等人,2022b)。我们关注的是第三次辩论。

德维斯佩拉尔和莫拉莱斯(2021年,第249页)认为,“紧急基本收入(EBI)在大流行病危机期间每月向每位居民支付无附加条件的现金,可以在强有力的道德大流行病政策应对中发挥关键和及时的作用”。提交人根据支持附带条件的性质(即,遵守大流行病卫生指令是获得EBI的唯一条件)将EBI与其他大流行病措施区分开来,并在持续时间和财政成本方面进一步将EBI与普遍基本收入区分开来(德维斯佩拉尔和莫拉莱斯,2021年,第249-250页)。

作者提出了建立EBI以应对全球流行病的三个主要论点。首先,这是一种“即时而灵活”的政策反应。其次,通过拒绝传统的官僚审查,它“明确针对那些最容易受到疫情封锁措施经济影响的人”。第三,它“表达了团结的核心价值,支持持续的大流行病应对”或“按比例分担负担”(德维斯佩拉尔和莫拉莱斯,2021年,第250-252页)。

德维斯佩拉尔和莫拉莱斯还强调了EBI作为未来任何大流行应对方案的一部分的效用,但指出了必须根据情况重新谈判和重新实施该措施的明显缺点。类似的逻辑也可以应用于其他与气候相关的危机环境,这些危机的时间可能会变得更加频繁,但仍然无法预测。拥有“永久性的、低水平的基本收入,可以在需要时拨至所需的支付水平”,可能比在紧急情况下依赖反复出现的临时政策制定过程更“有力”(德维斯佩拉尔和莫拉莱斯,2021年,第252-253页)。这一论点得到了普拉巴卡尔(2022年)凯恩斯主义观点的支持,即永久基本收入计划在需求和就业结果方面的作用可能比EBIs(或代金券)更好,因为它们更适合在冲击期间作为自动稳定器发挥作用,并可能减少高收入者钻进从收入循环流到储蓄的漏洞。

包括联合国开发计划署(UNDP)和拉丁美洲和加勒比经济委员会(ECLAC)在内的主要国际机构也就某种形式的临时或紧急基本收入提出了自己的建议(见格雷·莫利纳和奥尔蒂斯-华雷斯,2020;和ECLAC,2020年)。其他研究发现,对基本收入计划的支持可能与疫情带来的条件有关。马茄等人(2021年)发现,受访者在大流行期间比之前更支持基本收入,认为这可以“在很大程度上解释为,在大流行的背景下,他们越来越重视一个简单、高效管理的系统,并减少社会上的压力和焦虑”(2021年,第1页)。有证据表明,澳大利亚的公众舆论也受到了类似的影响(帕图尔尼和斯皮斯-布彻,2023年,第11页)。

关于大流行经验的新文献强调了推进EBI形式的潜力,并有可能将这些举措纳入更持久的基本收入框架(克莱因等人,2022b)。虽然承认在COVID-19期间启动的紧急现金转移支付计划没有一个完全符合德维斯佩拉尔和莫拉莱斯(2021)所定义的关键标准,但我们认为,通过EBI的视角分析澳大利亚的冠状病毒补助和其他政策变化仍然是有用的。了解具体的应急计划如何反映基本收入原则,以及产生类似EBI方案的政策背景,有助于确定提高基本收入的更具体途径。尽管在危机状况消退后,几乎没有什么计划得以保留,通货膨胀反而成为宏观经济辩论的主要议题,但这些措施的临时性与EBI模型相符,表明它们可能产生长期影响。在下一节中,我们将重点介绍澳大利亚,该国实施了大量紧急现金支付,其中至少有一个方案表现出EBI的关键特征。我们遵循克莱因等人(2022b)的观点,认为这种准基本收入的“自然实验”可能会为EBI和基本收入研究和政策制定的前进方向提供见解。

澳大利亚在COVID-19大流行期间对基本收入的自然实验

澳大利亚是一个高收入的G20国家,与经济合作与发展组织(OECD)的许多成员国相比,澳大利亚的社会支出相对较低。在国际上,澳大利亚因其针对性强、有条件的社会救助体系引人注目。澳大利亚缺乏社会保险计划,而是向那些面临经济需求的人,如失业者、单亲父母和老年人,提供无需缴纳、分类统一费率和经济状况调查的付款。按照OECD的标准,福利非常低,对工作年龄支付的经济状况调查很严格,自20世纪90年代以来,工作年龄福利越来越多地受到强烈的条件限制,例如求职、培训甚至工作要求(马斯顿和张,2019)。我们对大流行现金支持的分析是在这样的政策背景下进行的,即紧急政策变化对现有的社会援助进行了重新设计,使之转向基本收入的关键特征。

澳大利亚应对大流行病的核心措施包括两项新计划:(i)留职补贴,一种接近全职最低工资的统一费率工资补贴;(ii)冠状病毒补助,也是一种统一费率的补贴,根据现有的社会援助支付给许多人,包括求职者失业救济金。改变求职者的同时取消了条件限制和扩大了资格(克拉普多,2020a)。1

留职补贴和冠状病毒补助计划都是统一计价,每两周支付一次。我们认为,补充方案最类似于EBI,尽管其缺乏普遍性使其更接近于基本收入的保证最低收入(GMI)版本。它与改革后的求职者失业救济金或青年津贴(我们称之为补贴+求职者)一起领取。2019年12月至2020年5月,领取求职者和青年津贴2的人数翻了一番,到“2020年6月,18.6%的工作年龄人口领取收入支助金”(费利奇,2022年,第7页),18-64岁的人口中有10%领取补贴(澳大利亚统计局,2020年)。大流行造成的经济崩溃显然是社会援助接受者激增的主要驱动因素,但政策创新,以补助金的形式,也对求职者和其他支付的政策调整也发挥了重要作用。

我们通过参考a)常用的基本收入标准和b) 德维斯佩拉尔-莫拉莱斯 EBI模型来评估补助金+求职者支付符合EBI的程度。关于a),基本收入的关键标准是必须向个人支付,定期(而不是一次性),足以满足基本需求,普遍(即不受经济状况调查或分类),无条件(即不受活动测试),易于获得和永久(马蒂内利,2020年)。根据b), 德维斯佩拉尔-莫拉莱斯模型,EBI应在很大程度上满足这些关键标准,除了持久性,作为“强有力的道德流行病政策应对”的一部分。EBI至少在大流行期间实施,接受付款的唯一条件是遵守公共卫生指令。EBI还以即时性和灵活性、有效针对最弱势群体和团结一致的原则为基础( 德维斯佩拉尔和莫拉莱斯,2021)。虽然澳大利亚的经验并不完全符合这些EBI标准,但我们认为,根据EBI模型对该计划进行评估,可以让我们了解通过紧急适应而不是计划试验来推进基本收入的潜力。

补助金最初提供6个月,每次550澳元(AUD),每两周支付一次,有效地将求职者失业救济金的支付率提高了一倍。补助+求职者补贴大致相当于当地确定的亨德森贫困线(墨尔本研究所,2020年,第1页)。求职者共同义务安排和其他福利的暂停,加上经济状况调查的放松,增加了补贴的实际价值,扩大了获取渠道,降低了接受3-6个月补贴的机会成本(克拉普多尔,2020c)。补助金+求职者与其他转移支付和留职补贴一起发挥了重要作用,在危机的严重阶段为数百万人提供了紧急收入底线。

补助金每两周支付一次,从2020年9月25日至12月31日期间减少300至250澳元,然后进一步减少到150澳元,并于2021年3月31日停止支付。2021年4月1日,政府对求职者两周澳元的补贴实行小幅永久性增加,同时,在全国大部分地区恢复相互义务(克拉普多尔和洛特里克,2022年;费利奇,2022,第5页),而在偏远社区进行了单独的变化。

在充分性、即时性、灵活性和有效针对性方面,补贴+求职者支付在相对较短的时间内表现良好。这一政策变化对受助人的贫困发生率和生活体验产生了非常显著的影响。早期模型显示,由于大流行病政策的变化,在COVID-19危机之前领取主要失业救济金的人群的贫困率从67%降至7% (菲利普斯、格雷和比德尔,2020年)。戴维森(戴维森)的一份报告(2022年,第11页)证实了早期的模型,发现“领取求职者补贴的家庭的贫困率下降了五分之四,从2019年的76%降至2020年6月的15%”,“单亲家庭(包括成人和儿童)的贫困率下降了近一半,从34%降至19%”。定性研究侧重于在相互义务要求暂停的情况下获得更高付款的澳大利亚人的生活经验,发现了改善身心健康的证据,并强调了安全的财务基础对支持各种社会贡献的重要性,包括护理工作、倡导和社区建设(克莱因等人,2022a)。

补助金+求职者金确实为部分大流行应对措施提供了个人、定期和(更)充足的资金支持。在至少6个月的时间里,这种每两周支付一次的综合付款使收入高于最广泛使用的贫困线,并且在2020年6月,“220万领取工作年龄收入支持付款的人(相当于劳动力的17%)”正在领取补助金(澳洲社会服务委员会和新南威尔士大学,2023年)。

至于普遍性和无条件性,情况喜忧参半。许可是通过获得其他款项的资格来确定的。由于求职者津贴和青年津贴的相互义务已被暂停,因此在发放津贴时实际上没有任何活动要求,也没有任何过去缴款的要求。然而,这种付款仍然是明确的,因为索赔人必须声明他们失业(即,将积极寻找工作),而那些接受其他明确付款的人,如残疾人,被排除在外,并冒着将来获得更多付款的风险,试图联系求职者(克拉普多尔,2020a;克拉普多尔,2020c)。

经济状况调查仍在继续,尽管没有以前那么严格。例如,2021年9月,求职者两周的收入免税范围3从 106澳元提高到 300澳元。取消了适用于储蓄而不是收入的流动性资产测试,并放弃了获得付款的各种(尽管不是所有)等待期。准入被简化了,包括取消了证明关系状态的要求,并允许通过电话和在线验证身份。补助金本身并没有进行经济状况调查,这意味着所有的受助者都得到了全额补助金,即使他们只符合求职者的降低率(甚至只有1.00)。实际上,这意味着每年收入不超过28,250澳元的人可以获得补助,这比全职最低工资略低。家庭资产测试也有所放宽,因此没有收入的人在其伴侣的年收入超过79,762澳元之前仍然有资格获得资助,高于COVID-19之前的每年48,360澳元,远高于全职工资中位数,约60,000澳元(克拉普多,2020a;克拉普多尔,2020c;费利奇,2022年,第8、10、13、16、14页)。值得注意的是,公民身份和居住要求仍然存在,不包括大多数国际学生(拉米亚等人.,2022)。

在恢复条件限制之后,尽管失业率很低,但接收求职者的人数仍远高于大流行前的水平,这表明暂停条件限制鼓励了许多已经有资格申请的人(怀特福德和布拉德伯里,2022年)。这加强了德维斯佩拉尔-莫拉莱斯 (德维斯佩拉尔和莫拉莱斯,2021)关于通过EBI或类似EBI的政策干预更有效地针对最弱势群体,消除或在澳大利亚减少传统官僚主义障碍的重要性的论点。

综合这些变化,我们将补充+求职者描述为条件性大大降低的分类EBI。与大多数其他国家的流行病应对政策不同,澳大利亚的支付是定期的,并符合亨德森贫困线,这是一种广泛使用的衡量收入贫困是否充足的标准。条件性是象征性的,假定符合规定。这种支付方式很容易获得。与留职补贴工资补贴和其他现有收入支持计划一起考虑,补助金+求职者计划是大流行病应对政策一揽子计划的关键组成部分,该计划涵盖了大多数(但绝不是全部)面临贫困或经济排斥风险的人。经济状况调查允许进入许多中等收入家庭,虽然逐渐减少的利率和切断点继续造成不平等,但这种支付大体上反映了一种“富裕测试”的逻辑,在这种逻辑中,那些有大量收入的人被排除在外,而不是“经济状况调查”,在这种逻辑中,只有穷人是目标(见斯皮斯-布彻、菲利普斯和亨德森,2020)。我们强调,这并没有使澳大利亚的支付成为德维斯佩拉尔-莫拉莱斯意义上的EBI,而是流行病政策的变化使澳大利亚的社会保障朝着EBI的关键标准和原则迈进。这些变化在危机期间产生了重要影响,减少了贫困,促进了团结。因此,了解政策为何朝着这个方向发展,以及它为此类更持久的改革提供信息的潜力,为基本收入政策试验分析提供了重要补充。

大流行支付与危机

危机往往是政策创新和学习的时刻(见休姆和休姆,2012),提供了适应现有政策制度的“关键节点”(拉米亚和佩龙,2023)。2007-08年全球金融危机期间,最初在美利坚合众国推出的新型货币政策在国际上扩散,然后在COVID-19大流行期间扩大。“快速”或“移动”政策框架是分析澳大利亚在疫情期间接受类似EBI支付的有益视角。澳大利亚的支付不仅反映了全球趋势,也反映了其在全球金融危机期间的经验,这也为国际上转向现金支付提供了依据。与许多其他大流行时期的政策不同,澳大利亚的模式调整了现有的支付结构,至少暂时将其转向基本收入模式,而不是创建独立的支付。本地和国际经验的相互作用,以及将这种学习融入现有福利国家机构,都表明了实现持久变革的潜在长期政策的可能性。

快速政策——全球金融危机和COVID-19大流行期间的政策创新和学习

在全球金融危机期间,澳大利亚因避免衰退而吸引了国际关注,部分原因是其及时推出了大规模财政刺激方案,重点是向家庭提供现金。随着金融危机的规模变得清晰,中左翼工党政府放弃了平衡联邦预算的努力,而是推出了任何国家政府中规模最大的财政刺激计划之一(OECD,2009年)。方法的变化反映了联邦财政部的强烈建议,其负责人肯·亨利(Ken Henry)提出了著名的“努力,早做,家庭”(沃克r,2023;另见巴肯,2020)。亨利认为现金是最有效的财政工具,因为它可以快速交付(沃克r,2023)。澳大利亚刺激计划的现金转移部分占GDP的比例在OECD成员国中是最大的(OECD,2009年,第110-111页)。国际货币基金组织(IMF)和经济合作与发展组织(OECD)都认为,由于实施的速度和针对家庭的措施,澳大利亚的应对措施在世界上名列前茅。

虽然中左翼的澳大利亚工党在全球金融危机期间执政,但在COVID-19大流行期间,中右翼的联合政府似乎也采用了非常类似的政策思维。包括财政部在内的澳大利亚经济政策界认为,在20世纪90年代的经济衰退中,缺乏快速的刺激措施是政策的失败,亨利后来对此进行了评论,并将其与全球金融危机应对的成功进行了对比(沃克r,2023)。

2020年3月12日,政府的初步反应直接反映了全球金融危机的一揽子计划,通过向大多数政府福利领取者一次性付款,总理将其与全球金融危机付款直接进行了比较(克拉普多,2020b)。随着疫情规模的加深,政府于2020年3月12日宣布了更广泛的留职补贴和冠状病毒补充政策,暂停财政正统,转而采取公共支出措施,将预算赤字推至相当于2020 – 2021年GDP的6.5%,远高于全球金融危机期间的水平(财政部,2023a)。

虽然全球金融危机和COVID-19大流行是不同的危机,但澳大利亚政策应对的演变表明了一个政策学习的过程。这些回应受到了国际和地方政策趋势的影响,反映了佩克和西奥多(2015)所确定的“快速政策”的那种全球政策学习过程。正统财政规范的暂时中止(越来越多地得到非常规货币政策的支持)、专注于现金转移以迅速扩大社会支持,以及作为社会援助形式的相对简单、统一利率和普遍现金支付的模型,都反映了两次危机期间的国际政策趋势。

然而,这些原则在疫情期间在澳大利亚的应用,也反映了澳大利亚政策模式的脆弱性,以及澳大利亚极简主义社会救助模式与全球政策规范之间的互补性。这场危机暴露了澳大利亚传统社会保护模式内正在出现的挑战,特别是与住房和劳动力市场自由化有关的风险。我们认为,留职补贴是“快速政策”的一个例子,澳大利亚政府试图效仿世界其他国家政府实施的工资补贴计划。为了说明这一点,经合组织在2020年的报告中指出:“在其37个成员国中,有28个经济体将工资补贴作为对因COVID-19而面临工时减少或被解雇风险的工人的主要支持”(澳大利亚储备银行,2020年)。“补充+求职者”反映了与澳大利亚应对全球金融危机的基本原则类似的原则。面向低收入家庭的统一利率现金支付现在是一项关键的危机政策工具。尽管来源不同,但这两笔COVID-19应对款项都帮助维持了面临不稳定就业的负债累累的澳大利亚家庭的流动性。

系统的裂缝——快速政策是必要的

澳大利亚社会保障的传统模式是建立在充分就业、高住房拥有率和统一费率的非缴费社会援助的基础上的,这些援助在二战后的繁荣时期达到了顶峰。在充分就业和实际工资不断上涨的时代,澳大利亚的低统一费率失业福利问题较小。同样,高住房拥有率通过降低大多数老年人的住房成本,使澳大利亚相对较低的固定利率年龄养老金在实际意义上更加充足(耶茨 和耶茨 ,2010年)。

自20世纪80年代以来,澳大利亚战后模式的三大支柱在自由化和放松管制期间被彻底重塑,并被实质性侵蚀。虽然澳大利亚近几十年来经历了相对较低的失业率和不断提高的生活水平,但目前约有四分之一的澳大利亚工人被雇佣为临时工,几乎没有权利,也没有带薪休假权利( 卡尼和斯坦福,2018)。金融管制的放松、对房主和投资者慷慨的税收优惠以及薄弱的租赁保护共同创造了昂贵的住房市场和负债累累的家庭,同时越来越多的年轻人被完全排除在住房所有权之外(斯特宾和斯皮斯-布彻,2016;阿德金斯等人.,2020)。在此期间,澳大利亚的统一费率非供款社会援助制度基本上保持不变,但对大多数工作年龄福利领取者的条件越来越苛刻,失业援助的替代率降低,并越来越重视私有化的养老金制度(强制性职业养老金),将其作为舒适退休的首选途径(马斯顿和张,2019)。

COVID-19大流行暴露了澳大利亚社会保障体系的裂缝,比如全球金融危机期间发现的裂缝。这两次危机都通过澳大利亚负债累累的住房部门的合同付款(租金和抵押贷款)威胁到了流动性。事实证明,在全球金融危机期间,社会保险模式对这种威胁更具弹性,因为与收入挂钩的福利使抵押家庭即使在资产负债表在技术上资不抵债的情况下也能偿还贷款(布赖恩特, 斯皮斯-布彻和斯特宾,2022)。澳大利亚更有限、更有条件的社会保障体系未能应对疫情带来的公共卫生和金融挑战。相反,澳大利亚使用紧急现金支付和新的货币政策来维持流动性(斯皮斯-布彻,2020年),以应对疫情暴露出的该国体系的系统性脆弱性,而不会产生任何永久的结构性变化。

快速政策,缓慢变化——澳大利亚大流行政策干预的混合遗产

澳大利亚中右翼政府谨慎地将其紧急援助安排为临时援助(拉米亚和佩龙,2023年)。从一开始,政府就预计,一旦最初的紧急情况过去,就会”迅速恢复”到大流行前的政策设置。随着疫情的恶化,“留职补贴”和“补助金+求职者”补贴都得到了延长,但随着政治、经济和公共卫生状况的改善和稳定,这些补贴也会迅速减少和/或逐步取消。在一年内,社会政策在很大程度上恢复到了新冠疫情前的水平,失业率很低,对债务和通胀的担忧开始成为政治辩论的主要议题,新的中左翼政府重新致力于财政正统。

即便如此,澳大利亚的疫情应对政策获得了公众的广泛支持,并在政策圈被认为是成功的。补充+求职者项目尤其如此,其财政成本为310亿澳元,约占GDP的1.5%,不到留职补贴6项目880亿澳元成本的一半(参议院,2022年,第4章;财政部,2021年,第174页),同时也避免与留职补贴相关的政治丑闻(见财政部,2023b)。

然而,对EBI和基本收入支持者来说,危机保护政策未能转化为永久性改革,表明这种方法存在重大局限性。正如克莱因等人(2022b,第11页)所言,虽然澳大利亚政府展示了他们迅速实施EBI类政策的能力,这些政策大大减少了贫困,但他们没有表现出将此类干预措施永恒化的兴趣。此外,通过住房和税收政策,澳大利亚政府“继续为精英阶层提供维持重要权力和特权的途径——这表明政府继续致力于维护通过新自由主义治理所追求的不平等结构……而不是利用疫情作为更公平地重组经济的机会”(克莱因等人,2022b,第11页)。紧急措施可能暂时保护了许多弱势家庭,但危机也在失业方面产生了性别和种族化的不平等,增加了无偿照顾责任,并且没有解决政策体系的长期不足,使第一民族社区失败(克莱因等人,2022b)。

另一方面,EBI类政策干预的实际经验确实改变了公众和媒体的话语。澳大利亚绿党(the Australian Greens)、澳大利亚失业工人工会(Australian Unemployed Workers Union)开展的社区运动,以及澳大利亚圣公会(Anglicare Australia)等越来越多的大型有影响力的非政府组织(Azize,2021),都采用了将EBI模式的要素永续化的运动。绿党目前在全国议会中占据着有影响力的权力平衡地位。媒体报道也转向更同情地描述福利接受者。对重新设定条件的温和反弹,以及关于是否需要永久提高税率的长期辩论,导致支付额第二次小幅增加,以及新的议会年度审议福利充分性的程序(IEIAC,2023,第4页)。许多人对重新引入伴侣收入测试感到特别惊讶和不安,这迫使关系中出现了某种程度的依赖,越来越不适合双收入家庭的正常化。政策的这些持续变化表明,至少在整个危机期间,有可能建立更持久的政策结构。然而,在短期内,这并没有导致永久性的政策变化,除了持续的福利水平的小幅增量增加。

结论

澳大利亚补充+求职者干预的具体例子表明,在紧急情况下,在改善人类安全和减少贫困方面可以取得哪些成就。我们所定义的具有宽松条件的分类EBI是必要的,因为澳大利亚的社会保护制度和经济结构调整存在差距,增加了经济不安全和不平等的水平,同时也反映了以家庭现金支付为中心的经济危机管理新模式。未来紧急情况的确定性,特别是与气候变化影响有关的紧急情况,表明这种类型的政策干预将再次被需要。在这些和其他场景中,对某种类型的EBI的需求是明显和迫切的。

然而,EBI能否成为连接紧急情况所产生的迫切需要与贫穷、不安全和不平等等长期问题之间的桥梁的一部分,这个问题还远不清楚。回到德·维斯佩莱尔-莫拉莱斯模型(德维斯佩拉尔和莫拉莱斯, 2021),实施可在紧急情况下“拨号”的低水平永久性基本收入将是朝着这一方向迈出的重要一步。相反,可以预见,短期的EBI将成为资本主义国家“消防设备”的一部分,一旦特定危机过去,经济和政治局势稳定下来,这些设备就会迅速撤出。事实上,一旦补贴解除,就继续通过现有的自然灾害支付机制向需要采取地方化卫生措施的地区提供持续的财政支助,这些机制规模较小,也反映了EBI的要素。这并不是反对“救火”的优点,而只是指出临时措施在解决结构性问题和需求方面的明显局限性(克莱因等人,2022b)。

澳大利亚补助+求职者模式提出了几个有趣的问题,涉及EBI——以及一般的紧急现金转移支付——与永久性基本收入计划的实施途径之间的关系。首先,澳大利亚的例子清楚地表明,个人的、定期的、充足的、可广泛获得的、条件较低的现金支付可以快速并有效地利用赤字融资实施。根据疫情措施,这种计划的长期政治和经济可行性无法明确说明,但其可负担性不应成为澳大利亚等高收入和税收相对较低国家的障碍。其次,澳大利亚的经验以及加拿大等国的类似政策经验提出了一个问题,即这种采用EBI类型措施的“自然实验”是否可以为试图模仿“硬”物理科学方法的小规模社会科学实验提供更有效的替代实施途径。在紧急情况下实行EBI的好处是,使比小规模试验,更大比例的人口受益于现金转移支付方案,并提供示范效应,减轻人们对这种政策不能实施的担忧。此外,危机的共同经验为培养团结的价值观提供了背景,这是德·维斯佩莱尔-莫拉莱斯EBI模型的一个关键要素,对于维持这种重大社会政策创新的支持是必要的。最后,澳大利亚补助+求职者政策强调了政策创新和政策学习在实现基本收入方面的重要性。冠状病毒补贴等新的政策措施可以在现金转移支付的充分性和覆盖范围方面产生重大影响。试验还突显了一系列小规模的政策变化,这些变化扩大了资格,让准入变得更容易,并降低了条件,设想了更渐进的潜在实施路径,以实现永久性基本收入计划。紧急情况可以创造有利于突然(但往往是暂时)打破现行政策逻辑的环境,而对现有福利计划进行看似技术性的调整,可以在逐步转向更接近基本收入的社会援助模式方面发挥作用。

致谢

开放获取出版由悉尼大学促进,作为威利 -悉尼大学协议的一部分,通过澳大利亚大学图书馆员理事会。

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