政策模拟(二):减少儿童税收抵免的可退还性 ——评估贫困影响和权衡

作者:杰克·兰德里、斯蒂芬·努涅斯
来源:https://jainfamilyinstitute.org/reducing-refundability-of-the-child-tax-credit-assessing-poverty-impacts-and-trade-offs/
译者:任芳放

一份微观模拟简报发现,限制儿童税收抵免可退还性的提案将导致儿童贫困增加53%,并伴生其他问题。

一、总结:

拜登政府在《美国救援计划》(American Rescue Plan)中实施的扩展儿童税收抵免(CTC)是美国社会安全网政策的重要里程碑。假设全面实施,该计划有可能将儿童贫困率较疫情前减少40%。然而,该措施仅适用于2021税年。近期关于延长该措施的谈判中,提出了重新限制CTC可退还性的建议:即仅为有“特定工作收入”(significant income)的家庭(即“工作要求”)提供全部福利。本文评估了减少CTC可退还性对儿童贫困的潜在影响,并计算了排除最低收入家庭后的节省成本,最后概述了这种变化对美国国税局福利管理在登记和支付频率方面的主要挑战。

主要发现如下:

  • 将拜登的儿童税收抵免(CTC)作为基准,限制CTC的可退还性会使儿童贫困增加53%,影响320万儿童。
    • 对黑人儿童的影响最大,黑人儿童贫困率将增加83%。
    • 限制可退还性只能将CTC成本减少21%,相当于2018年联邦预算的1%。
    • 目前CTC的全额可退还结构对于维持每月预付款的可行性和通过“非申报者门户[1]”(non-filer portal)增加参与度至关重要。

二、在有限可退还性的情况下,儿童税收抵免(CTC)的结构

拜登政府扩展性CTC的主要内容有三部分:

  1. 将抵免范围扩大到17岁的儿童。
  2. 对于收入低于$150,000的家庭(单亲家庭为$112,500),每个孩子的抵免金额增加$1000-$1600。
  3. 使抵免全额可退还,这样低收入或没有申报收入的家庭也能以退税形式获得全部抵免额。

尽管在保留前两项CTC改革方面似乎达成了民主党的共识,但最近关于预算和解方案(budget reconciliation package)的辩论中出现了恢复某种形式的“工作要求”或限制可退还性的提议。这已成为拜登CTC扩展谈判中的主要争论点,全面可退还性的批评者对“工作要求”的含义和结构有不同看法,但大多数没有具体提出建议。然而,一些人明确建议国会恢复拜登CTC计划之前使用的可退还性公式。在我们的分析中,我们探讨了恢复这一最初作为2017年《减税和就业法案》(TCJA)一部分的可退还性公式的影响。

在拜登扩展计划下,所有收入低于$150,000的家庭(单亲家庭为$112,500)可以获得全部税收抵免。在《减税和就业法案》(TCJA)的可退还性公式下,抵免额为:总收入超过$2,500的部分的15%,可退还部分最多达到总抵免额的70%。图1展示了当前“拜登”CTC(红色)、恢复TCJA可退还性公式后的抵免(蓝色)和拜登扩展前的TCJA抵免(绿色)的结构。我们以一对有两个6至16岁孩子的已婚家庭为例,但基本的递增和福利结构对所有家庭构成相同。对于这个例子,有限可退还性扩展CTC在调整后总收入约$43,000时达到最大值,然后保持原始的完全可退还CTC结构。附录详细说明了用于计算抵免的具体公式。

预计影响

为了估算CTC对家庭收入和贫困的影响,我们使用了2019年当前人口调查的年度社会和经济补充数据(参考2018年收入),并将扩展CTC(有和没有全额可退还性)与《减税和就业法案》下的CTC进行比较。类似于其他分析,我们估计完全参与扩展的CTC可以将儿童贫困减少40%。如果采用保留TCJA有限可退还性公式的CTC扩展方案,儿童贫困只能减少8%——不到未修改扩展影响的四分之一。换句话说,如果将扩展CTC下的儿童贫困率视为现状,并将限制可退还性的提议视为政策变化,限制可退还性将使儿童贫困率增加53%,使额外的320万儿童陷入贫困。

按种族和地理差异的影响

恢复TCJA可退还性公式的影响在各人口群体中不会均等,那些贫困率最高的群体和地理区域将受到不同比例的影响。下面我们按种族、族裔以及居住州来考察儿童贫困的影响。图3显示了从完全扩展的CTC转变为部分可退还CTC后,各种族的儿童贫困率增加百分比。虽然向部分可退还性转变会增加各族裔的儿童贫困水平,但对黑人和西班牙裔儿童的影响尤其严重。黑人和西班牙裔儿童的总体贫困率将分别增加83%和52%。

同样,如图4所示,政策变化的影响在各州之间也不均等。尽管所有州的儿童贫困率都会显著上升(平均增加59%),但最大增幅超过125%。西弗吉尼亚州的民主党参议员乔·曼钦是CTC“工作要求”的主要支持者,也是当前谈判中的关键人物。然而,恢复TCJA可退还性要求将使他所在州的儿童贫困率增加81%,对当地儿童造成不成比例的不利影响。其他贫困率显著增加的州(图5中的前十位)包括俄克拉荷马州、北达科他州、路易斯安那州、俄亥俄州和密西西比州。

与限制可退还性相关的成本节约问题

一个支持限制可退还性的潜在论点是,它将显著降低CTC的成本,从而为其他项目腾出资源。我们估算了成本节约,并在图6中展示了结果。恢复TCJA可退还性公式将使该计划的年度成本减少21%,从2150亿美元降至1710亿美元。这一节约仅占2018年联邦预算的1%,这还是在新冠相关预算扩展之前。全国科学院估计,在疫情之前,儿童贫困每年使美国经济损失8000亿至1.1万亿美元。此外,国会联合经济委员会估计,扩展的CTC每月为地方经济创造超过186亿美元的支出,假设月度CTC转移的财政乘数为1.25。那些溢出效应使得限制CTC可退还性的“成本节约”变得复杂化。

行政管理

除了显著增加的儿童贫困率外,取消CTC的全额可退还性还会产生重要的连锁反应,使得福利管理更加困难。首先,CTC的全额可退还性使低收入家庭能够通过简化的报税程序(非申报者门户)申领福利。由于低收入工人无论其确切收入水平如何都能获得全部CTC福利,因此他们无需填写完整的纳税申报表来验证收入。如果取消可退还性,福利金额将完全依赖于受益人的收入,这将需要完整的纳税申报表,使非申报者门户变得无用。由于这一过程繁琐且福利微薄,许多家庭将不会申报,从而无法获得任何福利,进一步削弱了反贫困的效果。将“工作要求”添加到其他公共援助项目中并没有增加就业,反而由于增加了验证资格的行政负担,大大减少了申请福利的人数(即使是在符合资格的人中)。

其次,限制可退还性将使CTC的月度预付款安排变得复杂,可能导致其不可行。目前,CTC支付基于2020年或2019年的纳税申报表,尽管最终将基于2021年的收入。在当前的全额可退还性结构下,如果家庭收入下降,他们只会获得更高的福利。如果CTC再次根据收入逐步增加,那些在收入门槛附近失去收入的家庭将获得更少的福利,而基于上一年收入的预付款将成为需要在报税时退还的超额付款。对于面临收入下降的家庭,这只会加重他们的困境并加剧收入波动的影响。在当前结构下,超额付款只会发生在收入增加的家庭,问题较少,并且受CTC避风港条款的限制。

三、结论

我们在其他地方曾论述过,将安全网福利与工作挂钩对美国家庭和经济本身造成了沉重负担。这次微观模拟的结果进一步强调了这些成本。通过限制儿童税收抵免的可退还性,施加工作要求,将使数百万儿童陷入贫困。在短期内节省很少的成本,但在长期内对经济造成巨大成本。考虑到本简报中概述的权衡,限制可退还性可能被认为是“因小失大”。拜登的CTC代表了对1996年《个人责任和工作机会协调法》所开创的失败逻辑最明确的突破。联邦政府有机会创造一个有效的反贫困工具和对经济的重大投资,而不是回归以往的做法。


译注:儿童税收抵免(Child Tax Credit, CTC)是一项旨在减轻有子女家庭税负的政策。家庭可以通过申报孩子的税收抵免来减少他们的应纳税额,从而获得经济上的帮助。这种税收抵免通常按每个符合条件的孩子提供固定金额的抵免额。

译注:可退还性(Refundability)是指如果家庭的税收抵免额超过了他们的应纳税额,政府将退还多余的部分给他们。这意味着即使家庭的税负为零,他们仍然可以通过退税的方式获得全部或部分的税收抵免金额。

译注:Non-filer portal 是一个在线平台,专门为那些通常不需要报税的低收入家庭设计。这些家庭通过该门户网站可以申报和领取儿童税收抵免(CTC)等福利。如果取消全额可退还性,将会使得这些程序变得更加复杂,可能会减少参与家庭的数量并影响每月预付款的发放。

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